II SA/Po 99/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2017 r. nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne. Prezydenta Miasta K., decyzją [...] 2017 r. o nr [...], skierowaną do M. M.: I. uchylił swoją własną decyzję nr [...] z dnia 9 listopada 2016 r., w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. II. odmówił prawa do następujących świadczeń rodzinnych: 1. zasiłek rodzinny na dziecko L. M., ur. [...] 2011 r., w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.; 2. zasiłek rodzinny na dziecko M. N., ur. [...] 2007, w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r.; 3. zasiłek rodzinny na dziecko Z. N., ur. [...] 2006 r. w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. 4. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na L. M., ur. [...] 2011 r, w okresie 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych tj. art. 3 pkt 1 lit. a i c, pkt 23 i pkt 24, art. 5 ust. 1, ust. 3c ust. 4 i ust. 4b, art. 24 ust. 7 oraz art. 32 ust. 1. Następnie wskazano, iż z akt sprawy wynika, że mąż M. M. od 1 maja 2017 r. od 31 sierpnia 2017 r. był zatrudniony w firmie "T. " i uzyskał dochód za m-c czerwiec 2017 r. w wysokości [...] zł. W związku z powyższym organ ponownie przeliczył dochód rodziny M. M. ustalając, iż w przeliczeniu na osobę w rodzinie, powiększony o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, wynosił [...] zł i przekracza kryterium dochodowe (tj. [...] zł), uprawniające do pobierania świadczeń rodzinnych w pełnej wysokości. Organ przedstawił jednocześnie wyliczenia wskazując, iż ustalając ten dochód uwzględniono dochód utracony z tytułu utraty przez B. M. z dniem 5 września 2016 r. zatrudnienia w firmie "T.", a także dochód uzyskany B. M. z tytułu uzyskania zatrudnienia z dniem 26 września 2016 r. w firmie "A. ", oraz dochód uzyskany przez B. M. z uwagi na zatrudnienie od dnia 1 maja 2017 r. w firmie " T.". Dalej Prezydent Miasta K., mając na uwadze art. 5 ust. 3, 3a i 3b powołanej ustawy ustalił, iż dochód rodziny wynosi [...] zł (tj. [...] zł x 5 osób ) i przekracza kwotę, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy pomnożoną przez liczbę członków rodziny (tj. [...] zł x 5 osób = [...] zł) o kwotę [...]zł (tj. [...] zł - [...] zł), a więc kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkiem przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń ( [...] zł). Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, iż w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. M. M. nie spełniała warunków do pobierania świadczeń rodzinnych. Następnie zauważono, iż z dniem 11 sierpnia 2017 r. B. M. utracił zatrudnienie w firmie "A.", co stanowi dochód utracony w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych w razie utraty dochodu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku. Wskutek powyższego od 1 września 2017 r. M. M. ponownie uzyskała prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego świadczenia. Z dokonanych przez organ wyliczeń wynika, iż dochód rodziny strony, w przeliczeniu na osobę, od miesiąca września 2017 r. wynosi [...] zł i uprawnia do pobierania świadczeń rodzinnych w pełnej wysokości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. podniosła, iż jej mąż B. M. w okresie od 21 kwietnia 2017 r. do 11 sierpnia 2017 przebywał na urlopie bezpłatnym w firmie z "A.", a z dniem 11 sierpnia 2017 r. zakończył pracę w tej firmie. Tym samym od już kwietnia 2017 r. nie pobierał wynagrodzenia z tytułu pracy w "A.". Przy ustalaniu sytuacji dochodowej jej rodziny powinny być uwzględniane realne dochody jej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w roku kalendarzowym 2015r. rodzina strony uzyskała dochód w wysokości 23.969,57. Z uwagi na utratę zatrudnienia przez B. M. z dniem 5 września 2016 r. w Firmie T., należało pomniejszyć dochód rodziny o kwotę [...]zł. A zatem dochód rodziny wyniósł [...] zł, co stanowiło miesięcznie kwotę [...]zł. W dniu 10 sierpnia 2017 r. M. M. przedłożyła zaświadczenie z Zakładu Produkcyjno-Usługowego T. w K., że mąż B. M. zatrudniony został na czas określony od 1 maja 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. i za czerwiec 2017 r. uzyskał wynagrodzenie netto w kwocie [...]zł. W dniu 14 sierpnia 2017 r. przedłożyła świadectwo pracy męża, z którego wynika że zatrudniony był w okresie od dnia 26 września 2016 r. do dnia 11 sierpnia 2017 r. w PHU "[...] A." w K.. Z znajdującego się w aktach zaświadczenia z PHU "[...] A." z dnia 7 listopada 2016 r. wynika, że B. M. z tytułu zatrudnienia w Firmie otrzymał wynagrodzenie za październik 2016 r. w wys. [...] zł netto. Do kwoty [...]zł należało zatem doliczyć dochód uzyskany przez B. M. z tytułu zatrudnienia w PHU "[...] A." w K. i otrzymanego wynagrodzenia za październik 2016 r., tj. kwotę [...]zł oraz dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w ZPU T. w K. za czerwiec 2017 r. w kwocie [...]zł. Ostatecznie dochód rodziny wyniósł miesięcznie [...] zł, a w przeliczeniu na osobę [...] zł. Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, iż organ I instancji słusznie uznał, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych, tj. kwotę [...]zł. Dalej wskazano, że z treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. Natomiast w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Jak wynika natomiast z art. 5 ust. 3b cyt. ustawy, łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, stanowi suma przysługujących danej rodzinie w danym okresie zasiłkowym: - zasiłków rodzinnych podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych zasiłków; - dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 10, art. 1 la, art. 12a i art. 13, podzielonych przez liczbę miesięcy, na które danej rodzinie jest ustalane prawo do tych dodatków; - dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa w art. 9, art. 14 i art. 15, podzielonych przez 12. W przedmiotowej sprawie łączna kwota miesięcznych dochodów rodziny M. M. wynosiła [...] zł i była większa od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 5 ust. 1, tj. kwoty [...]zł, pomnożonej przez liczbę członków rodziny (674,00 zł x 5 = [...] zł) o kwotę [...]zł. Miesięczna kwota ewentualnie przysługujących świadczeń to [...] zł. Mając na uwadze powyższe Kolegium podzielił ustalenia organu I instancji, że kwota przekroczenia kryterium dochodowego w przedmiotowej sprawie, tj. [...] zł jest wyższa od łącznej kwoty ewentualnie przysługujących świadczeń. Dlatego nie ma zastosowania w tej sprawie aktualnie obowiązująca tzw. zasada równoważnika zasiłkowego. Natomiast, z uwagi na okoliczność, że B. M. z dniem 11 sierpnia 2017 r. utracił zatrudnienie w Firmie A., organ dokonał ponownego przeliczenia dochodu i prawidłowo ustalił, że od 1 września 2017 r. stanowi on kwotę [...]zł na jedną osobę w rodzinie i tym samym od września 2017 r. przysługuje M. M. prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium zauważyło, iż jako dochód utracony nie może zostać uznana kwota wynagrodzenia męża M. M. z tytułu zatrudnienia w PHU A. w związku z korzystaniem przez niego z urlopu bezpłatnego. W art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu w rozumieniu tej ustawy. Pojęcie to dotyczy utraty dochodu spowodowanej m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c). Konstrukcja przyjęta w przytoczonej wyżej definicji "utraty dochodu" (wyliczenie zamknięte) wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. Art. 3 pkt 23 nie wymienia urlopu bezpłatnego jako przesłanki do uznania, że nastąpiła utrata dochodu. M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, iż przy obliczaniu dochodu jej rodziny organy powinny brać pod uwagę jedynie realne dochody. Tymczasem jej od kwietnia 2017 r. do 11 sierpnia 2017 r. jej mąż pozostawał na urlopie bezpłatnym w firmie "A.", a tym samym nie otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Zgodnie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 2017 r., poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r., którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2017 r. uchylającą na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 listopada 2016 r., w sprawie ustalenia na rzecz M. M. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W tym miejscu zwrócić należy, iż decyzja wydawana na podstawie powołanego przepisu prowadzi do zmiany lub pozbawienia strony nabytego prawa do świadczenia, a tym samym co do zasady nie może ona czynić tego z mocą wsteczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony na przyszłość (ex nunc) (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3157/14, z dnia 7 lutego 2018 r. o sygn. akt I OSK 1894/17 oraz z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 196/16 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem kształtuje uprawnienia i obowiązki strony od daty jej wydania. Dalej zauważyć należy, iż w dacie orzekania przez organ odwoławczy art. 30 ust. 1 ustawy stanowił, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei według art. 30 ust. 5 ustawy nie można było wydać decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Powołany art. 30 ustawy, składający się z jedenastu ustępów, stanowi między innymi podstawę do wydawania decyzji administracyjnych o uznaniu świadczeń za nienależne i o zwrocie nienależnych świadczeń. Zatem przyjęcie poglądu, że na podstawie art. 32 ustawy organ orzeka także w kwestii świadczeń już pobranych oznaczałoby, że w dwóch decyzjach organ rozstrzygałby, w jakimś zakresie, w tym samym przedmiocie - braku podstaw do pobierania świadczenia. Przyjęcie więc takiej wykładni jest nieuzasadnione, gdyż prowadziłoby do założenia nieracjonalności prawodawcy i przyzwolenia na dwukrotnie orzekanie w odrębnych decyzjach w tym samym przedmiocie. Brak jest więc podstaw, aby w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r. o sygn. I OSK 15/15 - dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast stwierdzenie w odrębnej decyzji, iż osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne może stanowić także przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych (ze skutkiem ex nunc), w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych in fine - osoba "nienależnie pobrała świadczenie rodzinne". Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć trzeba, iż decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, została wydana w dniu 25 września 2017 r., a rozstrzygała o utracie uprawnienia do zasiłków rodzinnych i dodatków do tego zasiłku z mocą wsteczną za okres od 1 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. Organy nie stwierdziły natomiast istnienia po 25 września 2017 r. okoliczności uzasadniających uchylenie lub zmianę decyzji z 9 listopada 2016 r., stąd też naruszenie, w niniejszej sprawie, art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd nie rozstrzygnął kwestii podnoszonych w skardze, a dotyczącą twierdzeń skarżącej, iż utrata zarobków z uwagi na przebywanie na urlopie bezpłatnym powinna być uznana za dochód utracony w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy świadczeniach rodzinnych. Kwestia ta nie ma bowiem znaczenia dla oceny prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie decyzji, których wadliwość polega na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zagadnienie to może mieć dopiero znaczenie w sytuacji ewentualnego wszczęcia wobec skarżącej postępowania w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń – art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a , sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Skoro bowiem decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywołuje jedynie skutki na przyszłość, a okres świadczeniowy wynikający z decyzji Prezydenta Miasta K. [...] z dnia [...] 2016 r. już upłynął (z dniem 31 października 2017 r.), to postępowanie prowadzone przez organy w niniejszej sprawie na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych stało się bezprzedmiotowe. Po dniu 31 października 2017 r. decyzja z Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2016 r. nie oddziałuje w jakimkolwiek zakresie na sferę prawną podmiotu uprawnionego – M. M., w zakresie przyznanych na jego mocy uprawnień, czyli będącego w obiegu prawnym. Zaakcentować bowiem trzeba, iż realizacja uprawnienia nabytego na mocy decyzji, jak też upływ czasu na jaki została wydana, powoduje jej wygaśnięcie, które jako skutek materialnoprawny określonego zdarzenia powoduje z kolei wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, obejmującego to uprawnienie. Stąd brak stosunku administracyjnoprawnego, powstałego na mocy decyzji konstytutywnej, powoduje brak podstaw prawnych do dokonania zmiany bądź uchylenia decyzji, która stosunek ten kształtowała (por. wyrok WSA w Opolu z 18 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Op 223/11 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to podlega umorzeniu. Wskutek niniejszego wyroku i z uwagi upływu terminu na jaki przyznano skarżącej zasiłki rodzinne wraz z dodatkami, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji z dnia 9 listopada 2016 r. jest bezprzedmiotowe.