II SAB/Po 157/22

Dnia 8 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 roku sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2022 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z 7 czerwca 2022 r. J. M. (dalej: "strona") zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Ś. o przesłanie poprzez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] Pismem z 21 czerwca 2022 r. przesłano stronie plan sytuacyjny oznakowania projektu organizacji ruchu dla powyższej drogi (dokument w formacie pdf). Strona pismem z 26 czerwca 2022 r. zwróciła się z wnioskiem o weryfikację organizacji ruchu na wspomnianej drodze w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. W piśmie z 6 lipca 2022 r. Zarząd Powiatu Ś. wskazał, że zweryfikuje istniejące oznakowanie pionowe na drodze powiatowej, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości dokona uzupełnienia bądź naprawy. Pismem z 6 sierpnia 2022 r. strona zwróciła się do Starostwa Powiatowego o udzielenie informacji na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie weryfikacji organizacji ruchu na drodze [...] oraz przesłanie elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w tym zakresie od 1 lipca 2022 r. J. M. wywiódł do tut. Sądu ujętą w piśmie z 2 września 2022 r. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. Art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem z 6 września 2022 r. poinformowano stronę, że dokonano weryfikacji istniejącego oznakowania 26 lipca 2022 r. Poprawę i uzupełnienie oznakowania przekazano do realizacji powiatowej spółce Powiatowemu Centrum Inwestycji w ramach bieżącego utrzymania dróg. Zadanie to zostanie wykonane do końca września 2022 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej z niezachowaniem warunków formalnych, to jest bez wykorzystania instytucji ponaglenia, a ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że przekazane informacje minęły się ze złożoną skargą. Udzielenie informacji w terminie miesiąca nie może być poczytywane jako bezczynność w załatwieniu wniosku, mając na uwadze, że trudno jednoznacznie traktować wnioski skarżącego jako składane w trybie przepisów u.d.i.p. Skarżący wnioskował bowiem o informację w zakresie zaplanowanych działań, a takie informacje nie są informacją publiczną. Niemniej organ na wszystkie zapytania odpowiedział, a ponadto podjął działania zmierzające do weryfikacji organizacji ruchu drogowego z uwzględnieniem sugestii skarżącego. W piśmie procesowym z 2 października 2022 r. skarżący potwierdził, że organ 6 września 2022 r. przesłał korespondencję o treści przywołanej w odpowiedzi na skargę. Z racji tego, że organ nie przesłał żadnych dokumentów w dniu 8 września wezwał o ich uzupełnienie. Na powyższe organ odpowiedział 21 września 2022 r. wskazując, że nie przekazano żadnych dokumentów, bo takie w sprawie nie zostały wytworzone. Zdaniem skarżącego organ nie zrealizował zatem nadal drugiej części wniosku, gdyż trudno sobie wyobrazić, że przekazanie dyspozycji poprawy i uzupełnienia oznakowania odbyło się bez zachowania formy pisemnej. Korespondencja, nawet elektroniczna (w tym mailowa), stanowi dokument. Niezależnie od tego modyfikacja oznakowania powinna być poprzedzona opracowaniem projektu organizacji ruchu i jego zatwierdzeniem przez zarządzającego ruchem, czyli w tym przypadku Starostę. Skarżący zmodyfikował swój wniosek zawarty w petitum skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie bezczynności Starosty na dzień jej wniesienia odnośnie pkt 1 tiret pierwsze z pozostawieniem żądania zobowiązania do załatwienia wniosku w przedmiocie przesłania dokumentów (pkt 1 tiret drugie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi uczyniono bezczynność Starosty zaistniały podstawy do zastosowania ostatnio przywołanej regulacji. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi już art. 120 P.p.s.a. Jest to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawności postępowania, w świetle której rozpoznawanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi konieczne jest jeszcze odniesienie się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie z uwagi na to, że nie została poprzedzona ponagleniem wymaganym w art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje to, że skarżący takiego ponaglenia nie złożył, co w ocenie organu – mając na względzie treść przywołanej regulacji – oznacza niedopuszczalność skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia w drodze administracyjnej. Nie ma wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowania, w ramach którego mogą być podejmowane różnorakie czynności. Z założenia ma to jednak być postępowanie odformalizowane i szybkie, co wynika z celu ustawy oraz jej regulacji zawartej w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącej, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1013/12, z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2463/16, dostępne w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 53 § 2b P.p.s.a. może sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość niezależnie od rodzaju sprawy, której dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w art. 37 K.p.a. przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, które toczą się w oparciu o przepisy K.p.a. Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje u.d.i.p. Zawarte w niej odesłanie do przepisów K.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostepnienia informacji bądź umorzeniu postępowania. Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b P.p.s.a., w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość może być wniesiona po wniesieniu ponaglenia. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy K.p.a. lub przy ich zastosowaniu (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, CBOSA). Wobec powyższego, z uwagi na brak podstaw do odrzucenia skargi, zachodzi konieczność jej merytorycznego rozpoznania. Podstawę rozpatrzenia skargi stanowiły regulacje art. 149 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, co wynika z § 1a, sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W realiach kontrolowanej sprawy skarżący zwrócił się do Starosty z wnioskiem z 6 sierpnia 2022 r. o: - informację na temat działań podjętych, zrealizowanych i zaplanowanych w zakresie weryfikacji organizacji ruchu na drodze [...], - przesłanie elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych, wysłanych oraz otrzymanych w tym zakresie od 1 lipca 2022 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi na wniosek. W pierwszej kolejności odnieść trzeba się do argumentacji Starosty, przedstawionej w odpowiedzi na skargę, jakoby powyższy wniosek nie dotyczył informacji publicznej, bowiem odnosił się do działań zaplanowanych, a takie informacje nie są informacją publiczną. Abstrahując w tym miejscu od tego, że wniosek skarżącego nie ograniczał się wyłącznie do działań zaplanowanych, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to jednak w sposób otwarty, czemu służy zwrot: "w szczególności". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, CBOSA). Wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych, niesprecyzowanych zamierzeń (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do art. 1 u.d.i.p., w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, Lex/el.). W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy wniosek skarżącego zdaniem Sądu dotyczył informacji publicznych w powyżej przedstawionym rozumieniu, również w tej części, w której wskazywał na działania zaplanowane w zakresie weryfikacji organizacji ruchu na podanej w nim drodze powiatowej. Skoro dotyczył on czynności już dokonanej w postaci zaplanowania wskazanych w nim działań, to brak jest podstaw, aby uznać, że nie odnosił się w tym względzie do informacji publicznej. Znajduje to zresztą potwierdzenie w odpowiedzi udzielonej skarżącemu, w której – jak przyznaje sam organ – odpowiedział na wszystkie zapytania, nie kwestionując jeszcze wówczas w żaden sposób charakteru objętych wnioskiem i przekazywanych informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Termin wynikający z tego przepisu w przypadku wniosku skarżącego upływał 22 sierpnia 2022 r. Odpowiedź na ten wniosek, w części tiret pierwsze, udzielona została pismem z 6 września 2022 r. Z kolei, w części obejmującej tiret drugie wniosku inicjującego postępowanie organ w odpowiedzi na skargę z 13 września 2022 r., a także w piśmie skierowanym do skarżącego 21 września 2022 r. wyjaśnił, że żadnych dokumentów nie przekazano, bo takie w sprawie nie zostały wytworzone. Starosta do udzielenia tych informacji pozostawał wobec tego w stanie bezczynności. Organ nie zastosował przy tym art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Na stwierdzenie bezczynności bez wpływu pozostają okoliczności, na które powołał się Starosta w odpowiedzi na skargę, jak kwestia organizacji przepływu dokumentów w starostwie, czy problemy z identyfikacją charakteru pism skarżącego. Nie można także zgodzić się z twierdzeniami skarżącego przedstawionymi w piśmie procesowym z 2 października 2022 r., w świetle których organ nie zrealizował drugiej części wniosku (tiret drugie). Skarżący opiera się w tym względzie na hipotetycznym założeniu podając, że: "trudno sobie wyobrazić, że przekazanie dyspozycji (...) odbyło się bez zachowania formy pisemnej". Podkreślenia także wymaga, że zadaniem Sądu w niniejszej sprawie nie jest kontrola tego, czy wytworzenie takich dokumentów, czy też ich nie wytworzenie pozostaje w zgodzie z prawem, względnie inaczej rzecz ujmując, czy w okolicznościach sprawy powinien zostać opracowany i zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jak wskazuje skarżący. Tut. Sąd nie kontroluje bowiem merytorycznie działalności, do której odnosi się informacja publiczna, o jaką wnioskował skarżący, lecz jedynie to, czy informacja to została skarżącemu przekazana w terminie, czy też doszło do bezczynności po stronie organu w jej przekazaniu. W tym przypadku, jak podał Starosta, nie zostały wytworzone dokumenty i przekazanie tej informacji zakończyło stan bezczynności w rozważanym obecnie zakresie. W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, że Starosta dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), jednak po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, udzielił kompletnej odpowiedzi na wniosek skarżącego obejmującej całość wnioskowanych do udostępnienia informacji. Wobec tego postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty do rozpoznania wniosku z 6 sierpnia 2022 r. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Oceniając w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a. charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez Starostę nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, wyroki WSA w Krakowie z 23 lipca 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 67/19 oraz z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 73/19, CBOSA). Tymczasem przekroczenie terminu przez Starostę w rozpatrywanym przypadku jest nieznaczne i brak jest podstaw do uznania, żeby wynikało z lekceważenia prawa skarżącego do informacji publicznych. Podsumowując powyższe rozważania wskazać trzeba, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego należało umorzyć zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym postanowiono w pkt I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w pkt II. i III. sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, postanowiono w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.