II SAB/Po 159/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody w przedmiocie świadczenia wychowawczego postanawia odrzucić skargę. /-/ W. Batorowicz Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. E. K. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dwójkę jej dzieci – J. K. oraz M. K. za okres 01.10.2021-31.05.2022 oraz za czerwiec 2021 r. Pełnomocnik Skarżącej – r. pr. M. P. wniósł ponaglenie w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. W reakcji na wniesione ponaglenie Wojewoda przeprowadził postępowanie, które zostało zwieńczone informacją nr [...] (znak: [...]) o przyznaniu Skarżącej świadczenia wychowawczego na dwójkę jej dzieci za czerwiec 2021 r. Tę informację wydano w dniu 13 września 2021 r. Następnie, informacją z dnia 7 grudnia 2021 r., nr [...] (znak: [...]) Wojewoda przyznał Skarżącej świadczenie wychowawcze na dwójkę jej dzieci za okres 01.10.2021-31.05.2022. Pismem z dnia 30 lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej złożył skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania, której dopuścił się Wojewoda w sprawie z wniosku Skarżącej dotyczącej prawa do świadczenia wychowawczego. Skarżąca zażądała zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia jej wniosku w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami, stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość Wojewody miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody – r. pr. M. O. wniosła o odrzucenie skargi. Pełnomocnik Wojewody podniósł, że skarga jest bezprzedmiotowa, ponieważ postępowanie w niniejszej sprawie zostało zakończone. Najnowsze orzecznictwo sądowe wskazuje, że jeżeli skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania zostanie wniesiona po wydaniu aktu lub dokonaniu czynności, skarga nie może zostać merytorycznie rozpatrzona. W niniejszej sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne, dlatego, że zostało ono ukończone informacją o przyznaniu świadczenia. Przedmiot skargi zatem nie istnieje. Zarządzeniem z dnia 20 września 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wezwał pełnomocnika Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie numeru PESEL, a także złożenie dokumentu pełnomocnictwa. Pełnomocnik Skarżącej został pouczony o obowiązku uzupełnienia braków formalnych w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 26 września 2022 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia braków formalnych nie uzupełniono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, w którym zarzuca się bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z 11 sierpnia 2021 r., a dopiero potem skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania. Należy jednak zaznaczyć, że ponaglenie nie przysługiwało Skarżącej, co wynikało z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"). Skarżąca mogła po prostu wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania w sytuacji zwłoki, jaka istniałaby, gdyby istotnie Wojewoda prowadził sprawę w sposób przewlekły, a ta nie zakończyła się w terminie ustawowym lub terminie wskazanym przez przepisy szczególne albo terminie wskazanym przez Wojewodę. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy wyłącza jedynie możliwość wniesienia ponaglenia. Nie sprawia, że Wojewoda nie jest związany przepisami procesowymi właściwymi dla ogólnego postępowania administracyjnego. Mimo tego, okoliczności niniejszej sprawy dowodzą jednak niemożności poddania skargi merytorycznej ocenie. Stanowisko Sądu w składzie orzekającym wynika z następującej argumentacji. Należy zwrócić uwagę na stanowisko orzecznictwa, które zostało wykreowane z dniem 22 czerwca 2020 r., a także umocnione w dniu 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w tych dniach uchwały, w których stwierdził odpowiednio, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, dostępna w CBOSA) oraz "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, dostępna w CBOSA). Pierwsze z powołanych stanowisk Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje co prawda okoliczność wydania decyzji ostatecznej, jednakże poddając dogłębnej analizie treść uzasadnienia zacytowanej uchwały należy wyciągnąć bezsporny wniosek, że środki dyscyplinowania organów administracji publicznej w postaci ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność mają na celu przede wszystkim zmobilizowanie tego organu do działania, co jest poparte jego obowiązkiem prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego w czasie prawem określonym. Zatem skarga na bezczynność wniesiona po wydaniu tego rozstrzygnięcia (tu: informacji) nie poddaje się kontroli sądowej. Te okoliczności ziściły się również w niniejszej sprawie. Według drugiej z zacytowanych uchwał, wniosek jest tożsamy. Nie można rozpoznać skargi na przewlekłość, skoro ta przewlekłość już się zakończyła z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia (tu: informacja). Naczelny Sąd Administracyjny w obu uchwałach stwierdził, że niedopuszczalne jest badanie historycznej bezczynności oraz przewlekłości. Te stany zaniechania ze strony organu administracji publicznej mogą być sankcjonowane przez sąd administracyjny jedynie w momencie, kiedy one obiektywnie istnieją w dniu złożenia skargi. Jeżeli te stany ustały przed dniem wniesienia skargi, podlega ona odrzuceniu jako skarga niedopuszczalna. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że Wojewoda zakończył postępowania o przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego. Uczynił to odpowiednio informacjami z dnia 13 września 2021 r. oraz 7 grudnia 2021 r. To oznacza, że postępowania zakończyły się, a stan zarzucany stan bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile istniał (Sąd odrzucając skargę nie może dokonać merytorycznej oceny podnoszonych zarzutów) z momentem wydania tych informacji przestał istnieć. Wniesienie skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie może zostać poddane sądowej kontroli z uwagi na zacytowane uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania tj. podpisanie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji." (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu stwierdził z kolei, że: "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie." (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna: "W orzecznictwie sądowym zauważa się, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo." (W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Należy w pełni zaakceptować ten pogląd i poprzeć go następującym stwierdzeniem. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym podkreśla zwrot "akta sprawy". Tylko na ich podstawie dokonuje się oceny tego, czy decyzja/postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji/postanowienie staje się ono elementem obrotu prawnego. Stanowisko doktryny potwierdza także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który neguje koncepcję wejścia decyzji do obrotu prawnego wraz z dniem doręczenia. To podważałoby w ogóle sens instytucji wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na pominięcie stron, które bez własnej winy nie brały w nim udziału oraz stwierdzenia nieważności z tytułu doręczenia nie tej stronie postępowania. "Koncepcja »wejścia decyzji do obrotu prawnego« nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Czynność doręczenia decyzji polegająca na skierowaniu jej do podmiotów usytuowanych na zewnątrz organu musi mieć charakter jednorazowy. Przyjęcie innej koncepcji godziłoby bowiem w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określoną w art. 16 k.p.a." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 86/22, dostępny w CBOSA). Należy zatem stwierdzić, że niezależnie od momentu doręczenia Skarżącej wydanych przez Wojewodę informacji, bezczynność i przewlekłość nie mogły być przedmiotem kontroli z momentem ich wydania. Dodatkowo, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z kolei w myśl § 3 powołanego przepisu: "Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym." Zgodnie z art. 46 § 1 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. Ponadto, stosownie do art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w przypadku gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno zawierać m.in. numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. Zgodnie z art. 37 § 1 zd. 1 p.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Z powyższego przepisu wynika, że na pełnomocniku Skarżącej, wnoszącemu do Sądu skargę, ciąży obowiązek dołączenia dokumentu pełnomocnictwa, z którego treści wynikać ma umocowanie do działania w jego imieniu. W myśl art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Wobec tego do skargi znajdują zastosowanie art. 46 § 1 pkt 4 i art. 46 § 3 p.p.s.a. W przepisach tych ustawodawca wprowadził wymóg podpisania skargi przez Skarżącego albo jego przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, a jeżeli skargę wnosi pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa, także dołączenia do niej pełnomocnictwa. Odczytywane łącznie regulacje zawarte w art. 37 § 1 i art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 46 § 3 p.p.s.a. mają na celu usunięcie wątpliwości, czy pismo zostało wniesione przez uprawnioną osobę. Na etapie wstępnego badania pisma procesowego brak pełnomocnictwa jest kwalifikowany jako brak formalny przy przyjęciu założenia, że udzielono pełnomocnictwa, a do pisma nie dołączono dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (por. H. Knysiak-Molczyk, Glosa do postanowienia NSA z 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II OZ 519/05, Orzecznictwo Sądów Polskich 2006/5/63; postanowienie NSA z dnia: 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 577/14 oraz 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1375/14, dostępne w CBOSA). Jeżeli skarga zawiera braki formalne, zastosowanie znajduje art. 49 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod odpowiednim rygorem. W przypadku skargi rodzaj rygoru określa art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych (por. postanowienie NSA z dnia: 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 577/14, 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 1375/14, 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2106/14 oraz 17 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1505/14, dostępne w CBOSA). Wymienione elementy pisma (w tym numer PESEL Skarżącej, a także załączniki w postaci odpisu pełnomocnictwa) stanowią wymogi formalne skargi w postępowaniu sądowym, których brak podlega uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Siedmiodniowy termin do usunięcia braków formalnych skargi oraz do uiszczenia wpisu upłynął bezskutecznie z dniem 3 października 2022 r., ponieważ skutek doręczenia wezwania nastąpił w dniu 26 września 2022 r. i ten moment otworzył wspomniany właśnie termin. Do tej daty nie wpłynęło pismo Skarżącej, ani jej pełnomocnika, w którym przedstawiono by nr PESEL oraz pełnomocnictwo. Wobec tego wypełniły się także przesłanki do odrzucenia jej skargi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Nieuzupełnienie braku formalnego skutkuje odrzuceniem jej. Mając na względzie imperatywny charakter przepisu art. 58 § 1 pkt 3 i 6 p.p.s.a., a także fakt, że ziściły się wskazane przesłanki, Sąd nie może podjąć innego rozstrzygnięcia, gdyż jest związany powołaną podstawą prawną. Wobec stwierdzonych i nieuzupełnionych braków formalnych, a przede wszystkim niedopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Sąd odrzucił skargę, o czym orzeczono w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz