II SAB/Po 17/19

Dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2019 roku sprawy ze skargi H. M. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. H. M. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie braku odpowiedzi na zapytanie złożone w trybie dostępu do informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na formułowane zapytania. Jak wynika z wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 17 stycznia 2019 r. mailowo na adres [...].pl żądał on udzielenia odpowiedzi na następujące pytania (pisownia zachowana): 1. kto zdecydował o wykorzystaniu materiałów pirotechnicznych w noc sylwestrową 2018 r. w miejscu publicznym- obszar spacerowy "wyspa" oraz miejsce gniazdowania dużej ilości ptaków i innej drobne zwierzyny? 2. Czy to przedsięwzięcie było zaakceptowane przez Radę Miasta P.? 3. Jaki był całkowity koszt tego przedsięwzięcia?- proszę o przedstawienie kopii dokumentów finansowych, 4. Czy było rozpisane zapytanie ofertowe na realizację tego zdania (proszę podać dokument realizacyjny tego zapytania ofertowego) 5. ile firm przystąpiło i jakie było kryterium wyboru? 6. proszę podać odpis preliminarza wydatków, w którym były zaplanowane środki i w jakiej kwocie, 7. proszę o przedstawienie odpisu uchwały Rady Miasta w ww. temacie w tym decyzję komisji budżetowej, 8. kto realizował sprzątanie terenu w dniu następnym i jakie były koszty- odpis dokumentu zlecenia i fakturę opłaty, 9. proszę o odpis protokołu kontroli terenu w pkt a. bezpieczeństwa czy nie pozostały niewybuchy i kto realizował b. kontroli stanu sanitarnego i utylizacji padłych zwierząt (w jakiej ilości?) oraz koszt utylizacji. W piśmie skarżący wskazał aby odpowiedzieć mu również w drodze wiadomości mailowej na adres [...].com.pl . W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie i podał, że o wniosku skarżącego dowiedział się dopiero ze skargi z dnia 15 lutego 2019 r. Nie mając wątpliwości, iż zgodnie z art. 4 ust 1 pkt i ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji, a żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Organ podał, że niezwłocznie pismem Sekretarza Gminy P. z dnia 21 lutego 2019 r. nr [...] udzielono skarżącemu informacji, że dysponentem oczekiwanej przez niego informacji jest organizator imprezy Sylwester 2018/2019- Regionalne Centrum Kultury- Fabryka Emocji w P.. Organ wskazał również, że zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zespołu Informatyków Urzędu Miasta P., które wykazało, ze wniosek istotnie dotarł 17 stycznia 2019 r. do wskazanej skrzynki na adres [...].pl obsługiwanej przez Biuro Prezydenta UM P., jednak został usunięty w dniu 21 stycznia 2019 r. prawdopodobnie w sposób niezamierzony przez użytkownika, z uwagi na konfigurację programu pocztowego ustawioną na automatyczne kasowanie wiadomości starszych niż 3 dni. Za zaistniała sytuację przeproszono skarżącego, ponieważ nie było to celowe zaniechanie przez organ obowiązków związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W ocenie organu przedstawiony przez skarżącego zarzut bezczynności jest nieuzasadniony ponieważ przesłane przez skarżącego zapytanie (wniosek) na adres mailowy Urzędu [...].pl obsługiwanej przez Biuro Prezydenta nie spowodowało dotarcia tego wniosku do adresata i zapoznania się z jego treścią. Prezydent nie kwestionował, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć dowolną postać. Jednak wskazał, powołując się na orzecznictwo NSA, że samo nadanie wniosku droga elektroniczną nie przesądza jeszcze o dopuszczalności skargi na bezczynność organu ( por. postanowienie NSA z dnia 22.05.2012 r. sygn. I OSK [...]). Ponadto adres na który skarżący skierował korespondencję nie był nigdy podany oficjalnie jako służący do kierowania zapytań w trybie dostępu do informacji publicznej. Dedykowana jest temu inna skrzynka o adresie [email protected] oraz skrzynka ePUAP które stanowią główny środek komunikacji elektronicznej z Urzędem i są do tego technicznie przygotowane. Nie są z nich także usuwane wiadomości. Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu informacji od Prezydenta zwrócił się do Regionalnego Centrum Kultury Fabryka Emocji w P. w dniu 24 lutego 2019 r. z zapytaniem jak w pierwotnym wniosku skierowanym do Prezydenta, z modyfikacją zapytania nr 5- czy wykonawca dysponuje opinią Inspektora Ochrony Środowiska co do miejsca realizacji zleconego zadania? I otrzymał odpowiedź. W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2019 r. skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Prezydenta a w szczególności nie znajduje podstaw do usprawiedliwienia sytuacji ze względu na to jak działa poczta w urzędzie Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej p.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Niniejsza sprawa dotyczy złożonego przez skarżącego zapytania w trybie dostępu do informacji publicznej, regulowanego ustawą z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, dostępny j.w.). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku H. M. z dnia 17 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie organizacji imprezy sylwestrowej w P.. Niewątpliwie Prezydent Miasta jest - jako organ władzy publicznej określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej. Poza sporem jest również to, czy żądane przez skarżącego informacje określone w pkt 1-9 wniosku są informacją publiczną. Przypomnieć należy, że na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Tym samym zapytanie skarżącego dotyczące organizowanej w mieście P. oficjalnej zabawy sylwestrowej i pokazu sztucznych ogni i związane z tym aspekty organizacyjno- porządkowe oraz koszty przedsięwzięcia stanowią w ocenie Sądu informację publiczną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy skarżący przesłał wniosek na adres poczty elektronicznej Biura Podawczego Prezydenta Miasta, udostępniony na stronie internetowej urzędu ([...].pl ). W dniu 15 lutego 2019 r. wniósł skargę na bezczynność ze względu na nieuzyskanie odpowiedzi na złożone pytania. Prezydent twierdził, że o wniosku skarżącego dowiedział się dopiero od momentu wniesienia skargi. Podał, że wniosek skarżącego trafił na skrzynkę mailową nieprzeznaczoną do obsługi zapytań w trybie dostępu do informacji publicznej. Jest temu przeznaczony inny adres ([...].pl) oraz skrzynka ePUAP. Ponadto wiadomość mailowa skarżącego wysłana 17 stycznia 2019 r. została automatycznie usunięta przed jej odczytaniem 21 stycznia 2019 r. W ocenie organu te okoliczności świadczą o tym, że zarzut bezczynności jest chybiony. W ocenie Sądu stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do tej kwestii należy odwołać się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie NSA, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2289/15), a mianowicie, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną ( por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów ( por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z powołanych orzeczeń wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Zatem okoliczność, że wiadomość zawierająca przedmiotowy wniosek z dnia 17 stycznia 2019 r. mogła zostać potraktowana jako SPAM i automatycznie skasowana, w świetle powyższych rozważań, nie mogła prowadzić do uznania, że organ nie otrzymał wniosku w terminie i formie wskazanej przez skarżącego. Co więcej okoliczność, że skarżący skierował maila na inną niż dedykowana obsłudze zapytań w trybie informacji publicznej skrzynkę mailową również nie może prowadzić do konkluzji aby nie dotarła ona do adresata. Skarżący nie ma obowiązku przeszukiwania strony internetowej organu w celu znalezienia dedykowanego adresu mailowego do obsługi zapytań w trybie informacji publicznej. Kierując wiadomość na podany oficjalnie na stronie internetowej adres e-mail skutecznie złożył swój wniosek. Rzeczą organu jest już taka konfiguracja poczty i jej obsługa przez pracowników aby możliwy był odbiór każdej wiadomości e-mail kierowanej do organu w ramach oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem, nawet jeśli będzie to wymagało także regularnej kontroli poczty znajdującej się w systemie SPAM lub przekazania (przesłania) wiadomości do odpowiedniego Wydziału czy pracownika. Wobec powyższego należało uznać, iż organ po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero w odpowiedzi na skargę kiedy to organ wskazał, że nie jest dysponentem żądanych informacji bowiem jest nim Regionalne Centrum Kultury Fabryka Emocji w P. (por. pismo organu z 21.02.2019 r. k. 25 akt). Dodać trzeba, że podmiot ten udzielił odpowiedzi na zapytanie skarżącego (por. pismo procesowe skarżącego). Treść odpowiedzi pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Zaznaczyć również należy, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostawało zapytanie kierowane do Prezydenta (zawarte w końcowej części wniosku o zamiary Prezydenta w odniesieniu do organizowania tego typu pokazów w mieście. Nie odnosiło się to bowiem do sfery faktów a i skarżący w piśmie procesowym z 13 marca 2019r. podał, że w zakresie żądanych informacji zwrócił się do wskazanego przez organ podmiotu. Z uwagi na fakt, że organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 stycznia 2019 r. ( pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż natychmiast po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Działanie organu związane z konfiguracją skrzynki e-mail nie było celowe, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. W pkt III wyroku Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a orzekł o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącego od Prezydenta Miasta kwotę [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.