II SAB/Po 224/25

Dnia 15 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wojewodę W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2025 r., zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda W. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. K. (zwanego dalej "skarżącym") na bezczynność Wojewody W. (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zaskarżona bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia. Dnia 10 lipca 2025 r. skarżący zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania upoważnienia, jakie Wojewoda udzielił Dyrektorowi Biura Organizacyjno-Administracyjnego W. Urzędu Wojewódzkiego w P. (zwanego dalej "WUW") do rozpatrywania skarg, w tym skarg na dyrektorów wydziałów, takich jak Dyrektor Wydziału Prawnego tego Urzędu. W odpowiedzi na wniosek, Wojewoda wskazał w piśmie z dnia 21 lipca 2025 r., że Dyrektor Biura Organizacyjno-Administracyjnego jest upoważniony do rozpatrywania skarg na podstawie § 39 ust. 8 pkt 2 Regulaminu Organizacyjnego W. Urzędu Wojewódzkiego w P. (zwanego dalej "RO WUW"), stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia 28 marca 2025 r. Regulamin ten jest dostępny na stronie internetowej WUW, a Wojewoda wskazał link do strony w powołanym piśmie. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody, domagając się przy tym zobowiązania organu do udostępnienia ww. informacji publicznej, stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z naruszeniem prawa oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, skarżący otrzymał w zasadzie link odsyłający do zbioru zarządzeń Wojewody, a nie dokumentu docelowego. Poza tym skarżący wnioskował o nadesłanie dokumentu, w którym udziela się upoważnienia imiennego do dokonywania czynności określonych we wniosku. Takiej odpowiedzi nie było, stąd, zdaniem skarżącego, Wojewoda dopuścił się bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że imienne upoważnienie, o którym mowa w art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") znajduje się w aktach osobowych każdego pracownika. Upoważnienie do działania wynika z RO WUW. W piśmie z dnia 4 września 2025 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę. Jednoznacznie podtrzymał twierdzenia podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 10 września 2025 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 15 października 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, a także bezczynności, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Podkreślenia wymaga legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w którym wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Wojewody mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd. Należy zacząć od tego, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jest on bowiem organem władzy publicznej, a ściślej mówiąc – organem administracji rządowej w terenie. Wojewoda jest organem powołanym do realizowania zadań publicznych korzystając przy tym z majątku publicznego przeznaczonego na te cele. To z kolei wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 990/15). Sposób wykonania zadań publicznych oraz gospodarowanie mieniem publicznym dotyczy skuteczności działania podmiotu prawa działającego w imieniu państwa na rzecz dobra wspólnego. Nie więc wątpliwości, że Wojewoda jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Katalog obszarów, które szczególnie podlegają jawności w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej został określony w jej art. 6 ust. 1 pkt 1-5. I tak, należy wspomnieć prawo do informacji publicznej o podmiotach władzy publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.). Skoro te dane stanowią informację publiczną, a Wojewoda wykonuje zadania publiczne przy pomocy swojego Urzędu, na który składają się nie tylko elementy materialne, ale przede wszystkim korpus służby cywilnej, to ma on publicznoprawny obowiązek udostępnić te informacje na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucyjną zasadą jest jawność życia publicznego oraz dostęp do informacji publicznej. Oznacza to, że każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne, gospodaruje majątkiem publicznym ma obowiązek udostępnić informację publiczną, o ile ją posiada. Informację, o którą wnioskuje skarżący, Wojewoda posiada, ponieważ dotyczy ona upoważnienia jednego z jego pracowników do rozpatrywania skarg na działalność poszczególnych osób w strukturze WUW. Skarżący poprosił o udostępnienie tego upoważnienia. Wojewoda powiadomił skarżącego o tym, że upoważnienie wynika z RO WUW, po czym wskazał link do zarządzenia regulującego tę materię. Skarżący uważa, że informacja publiczna nie została udostępniona. Sąd w składzie orzekającym przyznaje rację skarżącemu. Warto zaznaczyć, że czym innym jest upoważnienie, będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, stanowi osobną "instytucję" prawa administracyjnego procesowego w stosunku do tzw. zarządzenia kompetencyjnego, jakie ujmuje się wielokrotnie w regulaminach organizacyjnych urzędów państwowych oraz samorządowych. Upoważnienie to instytucja uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, które umocowuje pracownika organu administracji publicznej, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej do załatwiania spraw w imieniu tegoż organu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem (art. 268a k.p.a.). Upoważnienie jest zatem imiennym "wskazaniem" osoby odpowiedzialnej do dokonywania czynności procesowych w jurysdykcyjnym i niejurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym (sfera prawnoprocesowa). Regulaminy organizacyjne, szczególnie w urzędzie wojewódzkim, służą do szczegółowego zorganizowania struktury działania wojewody, a także trybu pracy urzędu. Ponadto dzięki urzędowi wojewódzkiemu, wojewoda wykonuje swoje zadania (zob. art. 13 i art. 16 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie [t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 428]). W regulaminie organizacyjnym ustala się kompetencje poszczególnych jednostek organizacyjnych, które działają w imieniu wojewody dla sprawnego wykonywania jego zadań (sfera prawnoustrojowa). Regulamin, co do zasady, nie dotyczy personaliów, tylko struktury kompetencyjnej, aby zadania wojewody były sprawnie realizowane. Chociaż istnieje funkcjonalny związek pomiędzy upoważnieniem a regulaminem organizacyjnym, to są to jednak dwie odrębne sfery. Upoważnienie "zezwala" pracownikowi organu administracji publicznej podejmować działania w znaczeniu procesowym, natomiast regulamin organizacyjny odnosi się do zagadnień ustrojowych, aby całokształt spektrum materialnoprawnej działalności wojewody został właściwie "zagospodarowany" przez urząd wojewódzki. Nie można zatem utożsamiać upoważnienia z właściwymi regulacjami regulaminu organizacyjnego. Z uwagi na związek pomiędzy nimi, o czym już była mowa powyżej, istnieje możliwość jednoczesnego uregulowania kompetencji urzędników i ich upoważnień, jeżeli wewnętrzne regulacje urzędowe będą jednocześnie odnosić się do personaliów. Podobne stanowisko przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie. "Upoważnienie do załatwiania spraw może być zawarte zarówno w odrębnym piśmie, jak i wynikać z aktu wewnętrznego regulującego organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, np. z regulaminu organizacyjnego – pod warunkiem że dotyczy imiennie wskazanego pracownika. (...) akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny, który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia." (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025 [komentarz do art. 268a k.p.a. – uw. Sądu]). Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że kompetencje każdego pracownika urzędu, w szczególności tego, który zastępuje organ administracji publicznej w wykonywaniu jego zadań, nie są tożsame z udzieleniem jemu upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a. Ustalenie zakresu obowiązków oznacza jedynie powierzenie i koordynację zadań w ramach struktury urzędu, którego rolą jest obsługa organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2007 r., II SA/Wa 804/06). Niezasadne jest twierdzenie, że zastępca organu ma takie same kompetencje jak organ, do zastępowania którego został powołany (wyrok WSA w Gdańsku z 5 kwietnia 2007 r., III SA/Gd 6/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy przyznać rację skarżącemu we wszystkich jego twierdzeniach. Przede wszystkim Wojewoda wychodzi z błędnego założenia, że przepis § 39 ust. 8 pkt 2 RO WUW jest upoważnieniem, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Regulacja wewnątrz WUW jest wyłącznie określeniem kompetencji poszczególnych departamentów i pracowników, a właściwie stanowisk pracy tego Urzędu. Nie stanowi to upoważnienia, bowiem ono odnosi się do sfery działalności pracownika wskazanego z imienia i nazwiska. Upoważnienie zezwala na podjęcie działań procesowych, które stanowią odrębne zagadnienie w odniesieniu do materii ustrojowej WUW. To tak, jak w nauce prawa administracyjnego pojmuje się poszczególne części tego prawa – prawo ustrojowe (odpowiada na pytanie: kto?) dotyczy zadań i kompetencji spoczywających na organach administracji publicznej, a w ramach wewnętrznych regulacji – na poszczególnych jednostkach organizacyjnych i pracownikach urzędów. Prawo procesowe (odpowiada na pytanie: jak?), którego ucieleśnieniem jest Kodeks postępowania administracyjnego, reguluje odrębne zagadnienia od sfery ustrojowej – zagadnienia procesowe mające zastosowanie nie w odniesieniu do ustroju, ale do postepowań prowadzonych przed organem. Wojewoda odpowiedział terminowo na wniosek skarżącego. Jego odpowiedź nie może być jednak satysfakcjonująca. Po pierwsze, Wojewoda mylnie utożsamia § 39 ust. 8 pkt 2 RO WUW z upoważnieniem, co już wskazano w poprzednim akapicie. Po drugie, Wojewoda przekazał skarżącemu link do RO WUW, co jednak nie jest prawdą, bowiem link ten prowadzi, tak jak wskazał to skarżący, do strony internetowej, na której znajduje się wiele zarządzeń Wojewody. Dopiero na stronie 5 znajduje się odnośnik do RO WUW. Taka odpowiedź organu administracji publicznej nie może spełniać znamion udostępnienia informacji publicznej. Odesłanie do bazy danych, strony internetowej albo innego zbioru danych, powinno być możliwie jak najbardziej precyzyjne (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 833/23). Nie można tutaj pozostawiać pola do wątpliwości, jak poszukiwać odpowiedzi na pytania zadane przez zainteresowanego. Sąd w składzie orzekającym potwierdza, że przesłany przez Wojewodę link do strony internetowej: https://www.poznan.uw.gov.pl/zarzadzenia/zarzadzenie-nr-14625-wojewody-wielkopolskiego-z-28-marca-2025-r-w-wprawie-regulaminu, zarówno w dniu wyrokowania, jak i w momencie sporządzenia niniejszego uzasadnienia wyroku, nie prowadził bezpośrednio do zarządzenia Wojewody dotyczącego RO WUW. Istotnie, dopiero na stronie 5 jest właściwy odnośnik. Nie można poczytywać tego, jako odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Co bardziej istotne, Wojewoda błędnie postrzega upoważnienie zawarte w RO WUW. Tym samym, należy stwierdzić, że Wojewoda istotnie dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wojewoda jest więc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 10 lipca 2025 r., zarejestrowanego pod numerem [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia Wojewodzie odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tej sprawie z kolei orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała charakteru rażącego, a to zostało orzeczone na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdyż za takie należy uznać świadome, celowe i uporczywe lekceważenie wnioskodawcy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto odmienny pogląd w zakresie interpretacji przepisów prawa, do którego uprawniony jest każdy podmiot stosujący prawo nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. "Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów." (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1589/20). Na gruncie niniejszej sprawy nie da się wyprowadzić wniosku, że Wojewoda działał w sposób lekceważący wobec obowiązku prawnego w postaci rozpoznania wniosku skarżącego w terminie ustawowym. Działanie organu nie nosiło również cech celowego unikania załatwienia sprawy. Wojewoda niewątpliwie wiedział o obowiązku wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udzielił odpowiedzi w terminie ustawowym, jednakże błędnie uznał, że przepis prawa wewnętrznie obowiązującego w strukturze organizacyjnej WUW spełnia rolę upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Błąd, jaki popełnił Wojewoda musi skutkować wydaniem wyroku korzystnego w tym zakresie dla skarżącego. Nie przesądza to jednak o rażącym naruszeniu prawa. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów sądowych w wysokości 100 zł, na które złożył się wpis stały od skargi na bezczynność (pkt IV sentencji wyroku).