II SAB/Po 239/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2025 r. w sprawie ze skargi W. I. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązać Starostę do rozpoznania wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej prac geodezyjnych zgłoszonych w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2025 r. W. I. (dalej: "Skarżący") złożył do Starosty (dalej: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia wyciągu z rejestru prac geodezyjnych, zdefiniowanego w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 02 kwietnia 2021 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 820). Pismem z 23 lipca 2025 r. Skarżący ponownie złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w wyżej wymienionym zakresie. Pismem z 06 sierpnia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi wskazując, że zakres informacji od dnia 01 stycznia 2022 r. do dnia 30 sierpnia 2024 r. został Skarżącemu udostępniony w dniu 17 września 2024 r. za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. W stosunku do okresu od dnia 31 sierpnia 2024 r. do dnia 30 czerwca 2025 r. organ przekazał zawnioskowane dane z wyłączeniem informacji dotyczących danych identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień kierownika prac wskazując, iż przekazanie ww. danych naruszyłoby tajemnice każdego przedsiębiorcy wykonującego prace geodezyjne, podlegające zgłoszeniu na terenie powiatu [...] we wskazanym powyżej okresie, za wyjątkiem prac geodezyjnych wykonanych na zlecenie organu. W odpowiedzi na ww. pismo organu Skarżący ponownie wniósł o udostępnienie informacji publicznej we wcześniej wnioskowanym zakresie, wskazując, że organ udzielił niekompletnej informacji. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. organ przekazał dane w postaci rejestru prac geodezyjnych wykonanych w okresie od dnia 01 stycznia 2022 r. do dnia 30 sierpnia 2024 r., które uległy zmianie. Pismem z dnia 09 września 2025 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie: 1. art.19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.), dalej: u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W treści uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że informacje o udostępnienie których zwrócił się do organu stanowią przedmiot ustawowego uprawnienia bowiem stanowią informację o zasadach funkcjonowania podmiotów, w tym sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, iż nie wszystkie dane zostać udostępnione gdyż mogłoby to naruszyć tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie organ wskazał, że każdorazowo udostępnił Skarżącemu informację publiczną z zachowaniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie judykaty przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18). Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest również przedmiotem sporu, iż Starosta był podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Poza sporem pozostawała również kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji. Mając powyższe na uwadze ocenie Sądu pozostała kwestia czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślić w tym miejscu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.i.p.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. W niniejszej sprawie treść żądania Skarżącego jest jasna. Ponadto wskazać należy, iż przed wniesieniem skargi, co wynika jednoznacznie z jej uzasadnienia, organ udostępnił żądane wyciągi z rejestru prac geodezyjnych z wyłączeniem informacji dotyczących danych identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień. Wobec powyższego odnosząc się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorcy (por. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) podkreślić należy, iż w sytuacji, gdyby organ uznał, że prawo do żądanych informacji podlega ograniczeniu z uwagi na ww. przesłankę – winien wydać decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Z tych też względów uznać należało, że Starosta dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – w rozpoznaniu wniosku Skarżącego w części obejmującej informacje dotyczące danych identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień wynikających w wyciągu z rejestru prac geodezyjnych. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, iż na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku, we właściwej formie. W szczególności nie wydaje wymaganej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub, w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego). W niniejszej sprawie Skarżący wniósł do organu o udostępnienie informacji publicznej wiadomością e-mail z 30 czerwca 2025 r., ponawiając wniosek 23 lipca 2025 r. Do dnia wydania niniejszego orzeczenia organ, nie przedłużając terminu załatwienia sprawy – stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – ani nie udostępnił Skarżącemu informacji dotyczących danych identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień wynikających w wyciągu z rejestru prac geodezyjnych, ani nie wydał decyzji odmownej. Niewątpliwie zatem 14-dniowy termin na załatwienie sprawy upłynął zatem bezskutecznie. Sąd w tym miejscu nie przesądza czy dane te powinny zostać udostępnione gdyż powyższe przekracza poza granice skargi na bezczynność, a jedynie stwierdza, iż jeżeli organ nie udostępnia informacji publicznej odwołując się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. winien w tym zakresie wydać stosowna decyzję, w której omówi wszystkie przesłanki do uznania danej informacji za informacje przedsiębiorcy. Tym samym uznać należy, iż brak częściowej prawidłowej reakcji na wniosek Skarżącego i upływ 14 dniowego terminu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji, spowodował, że w dniu wniesienia skargi organ był bezczynny. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wobec powyższego, Sąd – stwierdziwszy bezczynność Organu w załatwieniu wniosku w części obejmujące udostępnienie informacji dotyczących danych identyfikatora wykonawcy oraz numeru uprawnień – zobowiązał organ do załatwienia wniosku w tym zakresie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Zarazem, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku w zaskarżonym zakresie (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 21 in principio u.d.i.p. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie sytuacja taka, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Organ zareagował bowiem na wniosek Skarżącego, a bezczynność wynikała wyłącznie z faktu braku prawidłowej reakcji tj. wydania decyzji wobec uznania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym w tym miejscu Sąd podkreśla, iż nie przesądza, że informacje o danych identyfikatora wykonawcy prac geodezyjnych oraz numerze jego uprawnień stanowią czy też nie tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ powyższe wykracza poza granice skargi na bezczynność. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu sądowego w kwocie 100 zł.