II SAB/Po 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku M. F. z dnia [...] marca 2018r. o ustalenie warunków zabudowy, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]zł [...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, Wniesioną w dniu 27 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 27 grudnia 2018 r.) skargą na bezczynność M. F. zaskarżył bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako: "Burmistrz" w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie wniesiono o: 1) stwierdzenie ponownego dopuszczenia się bezczynności Burmistrza w przedmiotowej sprawie; 2) wymierzenie Burmistrzowi grzywny z tytułu niewykonania orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uwzględniającego wcześniejszą skargę na bezczynność; 3) nakazanie Burmistrzowi niezwłocznego wydania stosownej decyzji; 4) wyznaczenie Burmistrzowi kolejnego terminu na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając przedmiotową skargę wskazano, że skarżący w dniu [...] marca 2018 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Pismem, które skarżący otrzymał w dniu 07 sierpnia 2018 r. Burmistrz pozostawił wniosek o warunki zabudowy bez rozpoznania. Na skutek wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenia, Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. stwierdziło bezczynność Burmistrza i zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] października 2018 r., jednakże aż do dnia wniesienia skargi Burmistrz nie rozstrzygnął sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc, że decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz argumentując, że wcześniejsze pozostawienie wniosku bez rozpoznania było wynikiem błędnej wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie rozpoznanie sprawy w terminie wyznaczonym przez Kolegium było wynikiem nagromadzenia istotnych dla gminy spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Odpowiada to treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako: "K.p.a."), gdzie wskazano, że bezczynność zachodzi, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. W przedmiotowej sprawie okoliczności sprawy są bezsporne. Skarżący w dniu [...] marca 2018 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Burmistrz pozostawił wniosek o warunki zabudowy bez rozpoznania, jednakże na skutek wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenia, Kolegium postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. stwierdziło bezczynność Burmistrza i zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] października 2018 r. Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że zostało zakończone postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przenosząc powyższy stan faktyczny do treści przywołanych przepisów, w tym art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazać należy, że pomiędzy [...] październikiem 2018 r. (terminem załatwienia sprawy określonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] września 2018 r. na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.), a dniem [...] stycznia 2019 r. Burmistrz pozostawał w bezczynność. W tym miejscu należy zauważyć, że w dacie wyrokowania przez Sąd Burmistrz nie pozostawał już w bezczynności w odniesieniu do wspomnianego wniosku, albowiem wydał decyzję w sprawie. W konsekwencji zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego, o czym orzeczono w pkt. 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że niewątpliwie Burmistrz dopuścił się bezczynności pomiędzy [...] październikiem 2018 r. a [...] stycznia 2019 r., Sąd, stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., był zobowiązany do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy miała postać kwalifikowaną. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność miała charakter rażący. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Baza NSA). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, Baza NSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, działanie organu nie było celowe, ale wynikało z ilości załatwianych spraw. Jakkolwiek, zatem Sąd stwierdził, że w sprawie doszło to bezczynności, to nie miała ona charakteru rażącego, o czym na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. W konsekwencji, skoro stwierdzona po stronie organu bezczynność nie została uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa, to nie było też zasadne wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czy orzeczenie w przedmiocie pozostałych żądań skarżącego. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie Sąd miał na uwadze, że celem skargi na bezczynność jest zwalczenie bezczynności organów oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. II OSK 54/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze, że choć z uchybieniem terminu, to jednak wniosek został rozpoznany, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. w pkt. 3 sentencji wyroku orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.