II SAB/Po 52/22

Dnia 17 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 roku sprawy ze skargi Agencji Pracy Tymczasowej [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja Pracy Tymczasowej [...], wywiódł w dniu [...] stycznia 2022 r. (data wniesienia dokumentu elektronicznego do organu) za pośrednictwem Wojewody Wielopolskiego skargę na bezczynność tegoż organu w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę typ A dla cudzoziemca V. R. A.. Skarga wniesiona została do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. drogą elektroniczną w formie opatrzonego podpisem elektronicznym pisma ogólnego zatytułowanego skarga, w którym wskazano, iż stanowi ono skargę na bezczynność Wojewody Wielopolskiego w sprawie o nieznanej stronie sygnaturze, z wniosku Agencji Pracy Tymczasowej [...] dotyczącej zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca V. R. A. (w piśmie wskazano datę urodzenia cudzoziemca i numer jego paszportu). Do skargi dołączono nieopatrzone podpisami elektronicznymi załączniki obejmujące między innymi kolejny dokument zatytułowany skarga. Po wpłynięciu skargi do organu, Wojewoda w dniu [...] stycznia 2022 r. wydał w sprawie o sygn. [...] decyzję zezwalającą na pracę cudzoziemca V. R. A. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zezwolenie typ A nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej nieuwzględnienie. Organ wyjaśnił, że [...] listopada 2021 r. Agencja Pracy Tymczasowej [...] zwróciła się, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca V. R. A.; wniosek został opatrzony potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Wniosek ten uzupełniony został [...] listopada 2021 r. drogą pocztową (data nadania pisma datowanego na [...] listopada 2021 r.), kiedy to strona złożyła do akt sprawy oryginał informacji starosty. Wojewoda podniósł, że niezałatwienie sprawy w terminie miesiąca od złożenia wniosku nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego i stale utrzymującego się wzrostu liczby składanych wniosków w sprawie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pracę, a także sytuacją spowodowaną epidemią COVID-19. Organ w tym zakresie przedstawił okoliczności dotyczące zwiększonego wpływu wniosków w latach 2020 i 2021 r. oraz uwarunkowania kadrowo-organizacyjne urzędu. Ponadto stwierdził, że postępowanie zostało zakończone w dniu [...] stycznia 2022 r. poprzez wydanie zezwolenia, a czynności w sprawie zostały podjęte w możliwie najkrótszym terminie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] stycznia 2022 r. wezwano Agencję Pracy Tymczasowej [...] - powołując się na art. 46 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") – do nadesłania skargi podpisanej przez stronę kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym względnie skargi wydrukowanej w formie papierowej i podpisanej (k. 1 akt sądowych). Wezwanie wysłano przez ePUAP dnia [...] stycznia 2022 r. (k. 72 akt sądowych). Powyższe wezwanie nie zostało odebrane, przez co [...] lutego 2022 r. wystąpił skutek jego doręczenia na zasadzie art. 74a § 8 P.p.s.a. ("W przypadku nieodebrania pisma, doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia"), a elektroniczny system doręczeń wygenerował Urzędowe Poświadczenie Doręczenia [...] (k. 72 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno -technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, ze względu na brak reakcji na skierowane do strony skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Zgodnie z art. 46 § 2a P.p.s.a. w przypadku, gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ono zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Z kolei w myśl art. 46 § 2b P.p.s.a. "zasady podpisywania przewidziane w [art. 46] § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. I FPS [...] wskazano, że "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym". Jednocześnie w uzasadnieniu tejże uchwały wskazano – który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na kilka sposobów, przy czym sposobem, który nie budzi wątpliwości jest umieszczenie treści pisma (w szczególności skargi) bezpośrednio w formularzu pisma ogólnego, które generowane jest w systemie ePUAP oraz podpisanie tego pisma jednym z akceptowanych przez ustawodawcę podpisów elektronicznych (kwalifikowanym, zaufanym albo osobistym). W takim przypadku treść skargi zawarta jest bezpośrednio w podpisanym piśmie ogólnym (przewodnim). Drugim ze sposobów wniesienia skargi jest załączenie do podpisanego pisma ogólnego (przewodniego) odrębnego pliku zawierającego treść środka prawnego skierowanego do wojewódzkiego sądu W niniejszej sprawie pismo przewodnie zatytułowane: "Skarga" zawiera w sobie dokładne określenie przedmiotu zaskarżenia, w tym w szczególności wskazanie iż jest to skarga na bezczynność, wskazanie skarżonego organu, wskazanie danych identyfikujących jednoznacznie postępowanie w którym w ocenie skarżącego dojść miało do naruszającego jego interes prawny bezczynności, poprzez wskazanie przedmiotu, wnioskodawcy i danych cudzoziemca, którego pozwolenie na prace typu A miało dotyczyć, jak tez wskazanie adresu i nr PESEL skarżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, iż opatrzone podpisem elektronicznym pismo zatytułowane Skarga odpowiada wszystkim wymogom formalnym wynikającym z art. 57 § 1 oraz art. 46 § 1 i § 2 P.p.s.a. Nadto pismo to zostało prawidłowo wniesione za pośrednictwem organu, którego bezczynność został zaskarżona. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przepisy tak ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i innych ustaw nie ustanawiają (odmiennie niż na przykład odnośnie skarg na decyzje w przedmiocie zezwolenie na inwestycję przewidzianych w art. 86g ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.) szczególnych wymagań jakim winna odpowiadać skarga na bezczynność organu lub na przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym nie ustanawiają wymogu wskazania w skardze naruszonych przepisów, zamieszczenia odpowiednich wniosków czy też uzasadnienia skargi. Odpowiednie przepisy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. wskazują nadto jakie rozstrzygnięcia musi w sentencji wyroku zawrzeć Sąd uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość, zaś w § 1b i § 2 tego samego artykułu jakie rozstrzygnięcia sąd może podjąć fakultatywnie, przy czym wydanie żadnego z nich nie jest uzależnione od wniosku strony, jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania sumy pieniężnej może być podjęte przez sąd tak z urzędu jak i na wniosek. Przypomnieć wreszcie należy, iż zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych (a w tym przypadku niepodniesionych) zarzutów. W okolicznościach niniejszej sprawy wystarczyło zatem jednoznaczne wskazanie Sądowi będącej przedmiotem zaskarżenia kwestionowanej bezczynności konkretnego organu w konkretnej sprawie indywidualnej., co też zostało zawarte w piśmie opatrzonym podpisem elektronicznym. Co za tym idzie już sama treść tego pisma przewodniego wystarczyła do nadania mu dalszego biegu jako skargi samej w sobie i rozpoznania jej merytorycznie, niezależnie od dołączonego do niego załącznika również zatytułowanego "Skarga", a zawierającego wyodrębnione zarzuty, wnioski i ich obszerne uzasadnienie. Powyższe implikuje nadto stwierdzenie, że skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody w jednym konkretnym postępowaniu, to oznacza to, iż skarżący wywiódł w sprawie jedynie jedną, złożoną w terminie zawitym i optrzona podpisem elektronicznym skargę z dnia [...] stycznia 2022 r., a kolejne pismo zatytułowane jako skarga, a datowane na [...] stycznia 2022 r. i stanowiące załącznik do niego uznane być musi jedynie za pismo procesowe strony. Z uwagi na niepodpisanie tego załącznika w terminie wyznaczonym przez Sąd brak jest jedynie podstaw dla traktowania go jako skutecznie wniesione pismo procesowe strony i co za tym idzie do rozpatrywania zgłoszonych w nim wniosków oraz odnoszenia się do podniesionych w tym załączniku zarzutów i argumentacji na ich poparcie. Dalej wskazać należy, iż w momencie wniesienia skargi (data podpisu elektronicznego: [...] stycznia 2022 r. godz.14:20) i jej wpływu do organu sprawa nie była jeszcze załatwiona poprzez wydanie odpowiedniego aktu. Z metryki sprawy nr [...], sygn. [...] wynika, że najpierw w dniu [...] stycznia 2022 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność, a następnie została w tym samym dniu wydana decyzja zezwalająca cudzoziemcowi na pracę (zezwolenie typ A nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r.). Decyzja ta została wysłana do wnioskodawcy [...] stycznia 2022 r. W takim stanie rzeczy należało uznać, że skarga na bezczynność została w kontrolowanej wniesiona przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie. Skarga nie została wprawdzie w niniejszej sprawie poprzedzona wniesieniem ponaglenia, jednakże nie stanowiło to przesłanki jej odrzucenia, albowiem zgodnie z art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 r., poz. 1100, z późn. zm.) przepisów art. 37 K.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m tejże ustawy. Regulacja ta dodana została przez art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162) i weszła w życie z dniem [...] lipca 2021 r., a więc znajdowała zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Skoro zaś znowelizowana ustawa wyłączyła możliwość składania ponaglenia w sprawach dotyczących m.in. wydania zezwolenia na pracę typu A dla cudzoziemca, to jedyną możliwością reakcji w sytuacji, gdy organ dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości postępowania stało się wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Następnie zauważyć należy, że w sytuacji, gdy przed rozpoznaniem niniejszej sprawy przez tutejszy Sąd wniosek strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pracę został załatwiony i zezwolenie na pracę dla cudzoziemca zostało wydane, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji, w tym zakresie podlegało ono umorzeniu. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę przed datą wyrokowania przez sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność organu – a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Przechodząc do badania, czy w sprawie doszło do bezczynności organu w pierwszej kolejności wskazać trzeba na to, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei według treści art. 88a ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Poza tym w art. 88j ust. 1 tejże ustawy prawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca, obowiązują terminy procesowe określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 K.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z przepisów zawartych w art. 35 § 1-3 K.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy tym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe wynika z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. W kontrolowanej sprawie wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. (data wniesienia za pośrednictwem portalu praca.gov.pl) o wydanie zezwolenia typ A na pracę cudzoziemca V. R. A. wpłynął do Wojewody w tym samym dniu, a został uzupełniony [...] listopada 2021 r. (data nadania pocztowego pisma, które wpłynęło do organu [...] listopada 2021 r.). Wniosek ten został załatwiony decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., a więc po upływie miesiąca i 20 dni od daty wpływu wniosku do organu. Z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy wynika, że sprawa nie była szczególnie skomplikowana. W przekonaniu Sądu powinna ona zostać załatwiona niezwłocznie, najpóźniej w terminie miesiąca. Już od dnia [...] listopada 2021 r. organ dysponował kompletnym wnioskiem. W wyniku weryfikacji formalnej wniosku organ nie wezwał strony do uzupełnienia podania ani nie podjął innych czynności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w załatwieniu sprawy. Z metryki sprawy (spisu czynności podjętych w postępowaniu) wynika, że wniosek został zarejestrowany [...] listopada 2021 r.; [...] listopada 2021 r. odnotowano uzupełnienie dokumentów; [...] stycznia 2022 r. odnotowano wpływ skargi, a następnie wydanie decyzji. Poza tym odnotowano na wniosku w dniu [...] stycznia 2022 r. (w dniu wydania decyzji) fakt sprawdzenia w wykazie osób niepożądanych. Z akt sprawy wynika również, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zauważyć przyjdzie, że ewentualne problemy kadrowo-organizacyjne wynikające z dużej liczby spraw (znaczącego wzrostu wpływu liczby wniosków w sprawach cudzoziemców), znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w ustawowo przewidzianych terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy zwłoka organu (bezczynność lub przewlekłość postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost liczby spraw do załatwienia (jak podał organ – lawinowy i stale się utrzymujący wzrost liczby składanych wniosków) musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych, na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18 i 7 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2311/17, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako zwłokę organu, która nie naruszała prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (okres załatwienia sprawy nie przekraczał 2 miesięcy). Nadto, w jego przyczynach Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli organu. Sąd wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczny wpływ wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców oraz związane z załatwianiem tych spraw problemy kadrowo-organizacyjne. Poza tym Sąd uwzględnił również to, że organ załatwił sprawę niezwłocznie po wniesieniu skargi, gdyż wydał jeszcze w dniu wpływu skargi do organu zezwolenie na pracę, pozytywnie rozpatrując wniosek strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, Sąd w pkt II i III sentencji wyroku stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji. Przedmiotowy wniosek z dnia [...] listopada 2021 r. został już bowiem merytorycznie rozpatrzony, a tym samym sprawa została załatwiona. W odniesieniu do kwestii, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie zamieścił w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w zakresie oddalania wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, albowiem wniosek takowy nie został – jak wykazano już powyżej – skutecznie złożony przez stronę skarżącą, albowiem nie był zawarty w skardze, a jedynie w niepodpisanym załączniku do niej, braków którego to pisma strona nie uzupełniła mimo wezwania, co oznacza, iż kwestię tak wymierzenia organowi grzywny, jak i zasądzenia od organu sumy pieniężnej Sąd badał jedynie z urzędu, dochodząc do wniosku, izw sprawie brak przesłanek dla stosowania tego rodzaju fakultatywnych środków. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność), tj. zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny jw.). Środek ten, jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, względnie też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. Zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie jest celowe, bowiem organ żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynności nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził po stronie organu rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie zastosował w sprawie omawianych środków oddziaływania o charakterze finansowym. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł. Sąd orzekł w tym zakresie z urzędu, mimo braku odpowiedniego wniosku w podpisanej skardze w oparciu o art. 210 § 1 zd. drugie P.p.s.a.