II SAB/Po 59/21

Dnia 15 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 roku sprawy ze skargi S. H. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I sentencji wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku opisanego w punkcie I sentencji wyroku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej z sumę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych), V. oddala skargę w pozostałej części, VI. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. (wpływ do organu [...] marca 2021 r.) S. H. (dalej jako strona lub skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 35 § 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 poz. 256, dalej k.p.a.) w zw. z art. 109 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 poz. 35 dalej u.o.c.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w związku z małżeństwem z obywatelem polskim. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia z małżonkiem w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej od Wojewody wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżąca podała, iż złożyła, za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z małżeństwem z obywatelem polskim. Zgodnie z informacją pozyskaną z systemu teleinformatycznego [...] Urzędu Wojewódzkiego przedmiotowy wniosek został zarejestrowany w dniu [...].07.2020 pod sygnaturą [...] Mimo, że wniosek zawierał braki formalne tj. Wniosek powinien był być złożony osobiście, Wojewoda nie wezwał Skarżącej do uzupełnienia braków podania do dnia sporządzenia skargi. . Z uwagi na brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności skarżąca wraz ze skargą złożyła za pośrednictwem Wojewody ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W jej ocenie spełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wyrażony w art. 53 § 2b ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.). W ocenie skarżącej termin rozpoznania jej sprawy został przez organ wielokrotnie przekroczony, bowiem jej wniosek powinien być rozpoznany najpóźniej do końca grudnia 2020 r. (miesiąc na 1 czynność tj. wezwanie o uzupełnienie braków formalnych i wszczęcie postępowania, dwa miesiące na postępowanie wyjaśniające i dwa miesiące na przeprowadzenie opiniowania przez służby). Do dnia sporządzenia skargi minęło ponad 8 miesięcy od złożenia wniosku, co świadczy o tym, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczył ustawowe terminy do zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie w sposób rażący zostały naruszone fundamentalne zasady postępowania administracyjnego, tj. zasada szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), zasada uwzględnienia słusznego interesu Strony i uwzględnienia interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), zasada budowania zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasada praworządności (art. 6 k.p.a.). Ponadto doszło do naruszenia artykułu 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. której Rzeczypospolita Polska jest stroną (tj. ochrona życia prywatnego i rodzinnego). Wielomiesięczna bezczynność Wojewody w oczywisty sposób wpływa negatywnie na życie rodzinne skarżącej i jej małżonka. Uzasadniając zaś wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że poniosła krzywdę w postaci braku możliwości swobodnego i bezpiecznego przemieszczania się po terytorium Unii Europejskiej oraz straciła zaufanie do polskiej administracji publicznej. Zaburzenie normalnego funkcjonowania życia rodzinnego stanowi największą krzywdę dla Skarżącej oraz jej małżonka. Mając na względzie przede wszystkim wagę naruszonych przez Organ fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i rażące uchybienie terminom, wnioskowana kwota w maksymalnej wysokości jest w ocenie Skarżącej uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie. Opisując stan faktyczny sprawy Wojewoda przyznał, że [...] lipca 2020 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dokument został złożony za Pośrednictwem Polskiej Placówki Pocztowej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku celem pobytu pani S. H. jest pobyt z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku zostały dołączone kserokopia pierwszej strony dokumentu podróży, oryginał dowodu wpłaty w kwocie [...]zł, cztery fotografie. Organ przyznał, że w dniu [...] marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność prowadzonego postępowania przez Wojewodę w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi . Organ wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda wezwał skarżącą zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 oraz art. 106 u.o.c. do uzupełnienia wniosku w terminie 60 dni od dnia doręczenia wezwania, o: przybycie do siedziby Wydziału (P. , [...]) i złożenie odcisków linii papilarnych, oraz złożenie ważnego dokumentu podróży (kopia i oryginał do wglądu), Zaznaczyć należy także, iż wraz z ww. pismem dot. uzupełnienia braków formalnych. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że długie prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest to bowiem spowodowane celowym działaniem, lekceważeniem Strony, lecz okolicznościami obiektywnymi, opisanymi m. in. w uzasadnieniu do ponaglenia przekazanego do Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda podkreślił trudną sytuację Urzędu z uwagi na ilość wpływających wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego w P. oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Wojewoda podkreślił, iż prowadzenie spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale w obliczu ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, jest wynikiem rozpatrywania wniosków według obowiązującej kolejności wpływu do tut. Urzędu, w tym również spraw przekazywanych z innych województw. Każda sprawa wymaga już na wstępie dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Nadto organ podał, że funkcjonuje internetowa aplikacja służąca do śledzenia stanu swojej sprawy, wobec czego skarżąca za jej pośrednictwem mogła wcześniej już umówić się np. na wizytę w sprawie pobrania odcisków linii papilarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że skarżąca wniosła ponaglenie pismem z dnia [...] marca 2021 r. W przedmiotowej sprawie skarga została zatem wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a. Wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu [...] lipca 2020 r. Wniosek został sporządzony na urzędowym formularzu, opłacony, załączono do niego skan dokumentu podróży, skan aktu małżeństwa i dowodu osobistego męża skarżącej. Z akt wynika, że pierwszą czynnością podjętą przez organ była ocena formalna wniosku sporządzona [...] marca 2021 r. a więc już po wniesieniu ponaglenia i skargi do WSA. Z odpowiedzi na skargę organu można wyczytać, że [...] marca 2021 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku. Organ nie dokonał żadnych czynności przez okres 8 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku. Sąd nie ma wiec wątpliwości, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie. Na dzień wyrokowania przez Sąd brak było informacji od organu, czy w sprawie skarżącej została wydana decyzja. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ przez 8 miesięcy miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy skarżącej. Stąd też Sąd orzekł jak punkcie 2 sentencji wyroku, to jest stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku skarżącej w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd stwierdził także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ nie podjął żadnych czynności mimo wpływu wniosku skarżącej, czyniąc to dopiero po otrzymaniu skargi i ponaglenia po upływie 8 miesięcy od otrzymania wniosku skarżącej. Negatywnie ocenić trzeba działanie organu, który dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność podejmuje się wykonania pierwszych czynności w sprawie- oceny formalnej wniosku. Powyższe wskazuje, że w sprawie S. H. działania podjęte zostały w warunkach okresów bezczynności, a nawet rażącej bezczynności. W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. W szczególności, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z obywatelem polskim od 2017 r. i na stałe przebywa w Polsce, tutaj prowadzi życie rodzinne i zawodowe. Zachowanie organu zasługuje na dezaprobatę bowiem podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w każdej sytuacji powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne (por. odpowiedź na skargę organu). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie miała charakter rażący. Sąd uznał także za zasadne, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącj o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości (punkt 4 sentencji wyroku). Rozpoznając złożony wniosek w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 75 z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Sąd nie podzielił jednak żądania S. H. co do wysokości sumy pieniężnej (24.590,85 zł). W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącej w sytuacji stwierdzenia bezczynności nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżąca uzyskałaby, gdyby jej sprawę rozpoznano w terminie. Jest to swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów państwa. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz skarżącej kwoty [...]zł. Sąd miał też na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. posłuży zwalczaniu bezczynności organu, gdyż stanowi sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa ([...], k. 7 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok zapadł w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.