II SAB/Po 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. Ć. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; oddala skargę Pismem z dnia 11 maja 2011 r. pełnomocnik K. Ć. – A. S., zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) sierpnia 2010 r., znak: (...), utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) lipca 2010 r., znak: (...), nakazującej doprowadzenie realizowanego obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W uzasadnieniu pisma wskazano, że w wyniku przeprowadzenia postępowań w trybie nadzwyczajnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność ostatecznych decyzji kasatoryjnych Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2006 r. oraz (...) kwietnia 2010 r., wydanych w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, pozostawiając jednakże w obrocie prawnym jedną z decyzji drugoinstanycjnych, wydanych w przedmiotowej sprawie, tj. decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) grudnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył ostateczną decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. postępowanie w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. W rezultacie obecnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia (...) sierpnia 2010 r. nakładająca na inwestora określone obowiązki oraz ostateczna decyzja z dnia (...) kwietnia 2011 r. umarzająca postępowanie w sprawie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem. W opinii wnioskodawcy za niedopuszczalne uznać należy pozostawanie obu powyższych decyzji w obrocie prawnym, dlatego też organ powinien, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), wszcząć z urzędu postępowanie mające na celu uchylenie decyzji z dnia (...) kwietnia 2010 r. Równocześnie wyjaśniono, że postępowanie powyższe może być przeprowadzone wyłącznie z urzędu, gdyż minął termin wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania określony w art. 148 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia (...) czerwca 2011 r. wyjaśnił wnioskodawcy, iż decyzja z dnia (...) sierpnia 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) lipca 2010 r., mocą której nakazano inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu obudowy wiaty, była już przedmiotem kontroli zarówno przed sądem administracyjnym jak i przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r. umorzył na wniosek skarżącego postępowanie za skargi na powyższą decyzję, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia jej nieważności, wskazując, iż sąd administracyjny umarzając postępowanie przesądził o braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Następnie organ podkreślił, iż kolejnymi decyzjami z dnia (...) marca 2011 r., (...) kwietnia 2011 r. oraz (...) maja 2011 r. organ rozpatrzył wnoszone w toku postępowania odwołania i umorzył postępowania przed organem I instancji. Wobec powyższego brak było podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. W dniu (...) czerwca 2011 r. pełnomocnik K. Ć. – A. S., wniósł do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie niezałatwienia sprawy. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia (...) maja 2011 r. wskazując, iż obecnie w obrocie prawnym pozostają dwie decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2011 r. oraz (...) maja 2011 r. uchylające decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umarzające postępowanie przed organem I instancji oraz ostateczna decyzja z dnia (...) sierpnia 2010 r. nakładająca na inwestorów obowiązek rozbiórki obudowy wiaty. W opinii skarżącego w przedmiotowym stanie prawnym za zasadne uznać należałoby wszczęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. Organ nie podjął jednakże do chwili obecnej żadnych kroków w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r., co przesądza o jego bezczynności. Pismem z dnia (...) sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając na pismo (zażalenie) skarżącego z dnia (...) czerwca 2011 r., powtórzył, iż decyzja z dnia (...) sierpnia 2010 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia (...) lipca 2010 r., mocą której nakazano inwestorom wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu obudowy wiaty, była już przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 754/10, umorzył postępowanie, oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W dalszej kolejności wskazano, iż analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje, że obecnie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r., która jest wykonalna. Odnosząc się do sugestii skarżącego, co do wszczęcia z urzędu postępowania zakończonego powołaną powyżej decyzją, organ wskazał, iż wznowienie postępowania z urzędu stanowi uprawnienie organu, nie zaś jego obowiązek. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z uwagi na stwierdzenie braku przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania wznowieniowego, nie miał obowiązku wydania postanowienia o jego wznowienia. Równocześnie pouczono skarżącego, iż na mocy art. 148 § 1 kpa przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skargą z dnia 27 września 2011 r. K. Ć. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o stwierdzenie bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "w zakresie nie podjęcia postępowania wznowieniowego w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, w której to sprawie umorzono później postępowania administracyjne – dotyczy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r." Uzasadniając przedmiotową skargę powtórzono dotychczasowe argumenty dotyczące niedopuszczalności pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 19 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącego – K. Ć., wyjaśnił, iż skarżący żąda wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie braku wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu z dnia (...) sierpnia 2010 r., znak (...). Rozstrzygając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wyłącznie w przypadku, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, do wydania którego obligują go obowiązujące przepisy prawne, a także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) mamy więc do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Twierdzenie powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w doktrynie, gdzie wskazuje się, że bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym to pewien stan prawny wynikający z niezrealizowania normy kompetencyjnej i naruszenia normy zobowiązującej do realizacji kompetencji (M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011 r., s. 180). Innymi słowy, bezczynność organu administracji zachodzi w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W tym miejscu wyjaśnić również należy, iż sąd administracyjnym orzekając o bezczynności organu na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 października 2010 r., sygn. akt I OSK 287/10, LEX 745201). Konsekwentnie jeżeli wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność wyrazi swój pogląd co do meritum żądania skarżącego, rozstrzygając de facto sprawę za organ, to wykroczy on poza granicę zawisłej przed sądem sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Przenosząc powyższe rozważania wskazać należy, iż analiza pisma skarżącego z dnia (...) maja 2011 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi oraz oświadczenie pełnomocnika skarżącego złożonego podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu (...) stycznia 2012 r. wskazuje, iż istotą żądania skarżącego jest domaganie się wszczęcia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z urzędu postępowania o wznowienie zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2010 r. Sąd podkreśla przy tym, iż w piśmie z dnia (...) maja 2011 r. pełnomocnik skarżącego wprost wskazał, iż pismo powyższe nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania na żądanie strony, a jedynie żądanie wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W istocie bowiem, jak podniesiono w piśmie, minął termin wystąpienia z takim wnioskiem przez strony postępowania wynikający z art. 148 kpa". Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozstrzygając przedmiotową skargę na bezczynność zobowiązany jest do rozstrzygnięcia, czy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) kwietnia 2010 r. Z treści art. 147 kpa wynika, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest możliwe z urzędu, jak i na wniosek, przy czym wznowienie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b kpa jest możliwe wyłącznie na żądanie strony. Co charakterystyczne obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (W. F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, RPEiS 1965, Nr 3, s. 60 za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 569). Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX 83816, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/07, LEX 357475). Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 05 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 861/07, LEX 438975, wprawdzie art. 147 kpa stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów kpa czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Stanowisko powyższe akceptuje również Sąd rozstrzygający przedmiotową sprawę. Analiza przepisów kpa wskazuje, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wszczynając z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie pozostaje w bezczynności. Konsekwentnie nie można w sytuacji czynić organowi zarzutu bezczynności. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż poza zakresem sądowej kontroli pozostawała kwestia ewentualnej prawidłowości lub nieprawidłowości pozostawania powyższego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.