II SAB/Po 65/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pomocy społecznej postanawia odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: postanowienie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2500/10, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołany przepis przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, tj. 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", której istotę stanowi przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. W przypadku, gdy ustalenie co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a, sąd administracyjny co do zasady powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, co ma miejsce w sytuacji, gdy skarga została złożona przez podmiot, którego w sposób oczywisty nie dotyczy przedmiot sprawy (tak NSA w ww. postanowieniu z dnia 27 stycznia 2011 r.; por. postanowienia NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1133/12 i 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14 – dostępne jw.). Warto również wyjaśnić, że przepis art. 58 § 1 P.p.s.a. przewiduje m.in. odrzucenie skargi wniesionej na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (pkt 4), jak również odrzucenie skargi niedopuszczalnej z innych przyczyn (pkt 6). Odnosząc przywołane przepisy i poglądy do realiów niniejszej sprawy, należy podkreślić, że zaskarżona przez T. K. bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej w sposób oczywisty – a limine nie dotyczy w ogóle jego interesu prawnego. Skarżący nie złożył skargi we własnej sprawie, a nie działa jako pełnomocnik innej osoby – P. P. będącego podopiecznym [...] w P. (jednostki organizacyjnej Miasta P. – dalej: Ośrodek w P.; Ośrodek). Wobec tego skargę należało odrzucić bez jej merytorycznego rozpatrzenia. W tym zakresie należy przedstawić następująca argumentację. Najpierw Sąd wezwał T. K. do wyjaśnienia w czyim imieniu wniósł skargę, zastrzegając rygor przyjęcia w razie braku odpowiedzi, że skargę T. K. wniósł jedynie w imieniu własnym (zarządzenie z dnia 21 lipca 2016 r. – k. 2, 19), na wezwanie to, prawidłowo doręczone skarżącemu w dniu 3 sierpnia 2016 r., strona nie odpowiedziała. Zatem w konsekwencji skarga T. K., którą – jak należało w konsekwencji przyjąć – złożył jedynie w swoim imieniu, niewątpliwie nie została wniesiona w jego własnej sprawie administracyjnej. Wynika to wprost z okoliczności sprawy, opisanych w skardze i odpowiedzi organu na skargę. W szczególności zaś z charakteru czynności, jakich podjęcia skarżący oczekiwał od organu w dniu 17 listopada 2015 r. oraz w jakim charakterze występował w tej sprawie, tak podczas wywiadu środowiskowego u P. P. w dniu 17 listopada 2015 r., jak i następnych kontaktów – czy to w formie składania podań drogą elektroniczną (w dniach 10 i 17 marca 2016 r.) czy też wizyt w siedzibie Ośrodka (w dniach 5 i 13 maja 2016 r.) powiązanych z doręczeniem organowi w dniu 13 maja 2016 r. podpisanego druku z poczty e-mail z dnia 10 marca 2016 r. – samego T. K. z pracownikami ośrodka w sprawie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej P. P.. Skarżący kwestionuje bowiem postawę organu wobec wniosku (ponawianej prośby) o udzielenie pomocy P. P. w zakresie wypełnienia wniosku o udzielenia pomocy mieszkaniowej, jak i wobec działań proceduralnych samego organu; zarzuca nieuznawanie go za pełnomocnika podopiecznego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia świadczeń z pomocy społecznej i utrudnianie działania w sprawie, m.in. w zakresie dostępu do akt postępowania oraz nieprawidłowości przy przyjmowaniu ustnego wniosku). Mimo to, kierując się konstytucyjną zasadą zapewnienia obywatelom prawa do sądu, Sąd wezwał skarżącego w dniu 25 października 2016 r. (k. 21, 22) – celem umożliwienia stronie przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby przełamać wspominany oczywisty wniosek, że skarżący nie złożył skargi we własnej sprawie ani też nie działa jako pełnomocnik innej osoby, tj. P. P. będącego podopiecznym Ośrodka w P. – wezwać skarżącego na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1, 3 i 4 P.p.s.a. do uzupełnienia braków skargi z dnia 5 czerwca 2016 r. na bezczynność Prezydenta Miasta – Ośrodka w P. poprzez: 1) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego polegające na wskazaniU, jakich uprawnień skarżącego dotyczy zaskarżona bezczynność Prezydenta [...]; 2) wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia w sprawie zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., a jeśli tak – przedstawienie dowodu wniesienia takiego środka zaskarżenia (kopii pisma lub innego dowodu jego złożenia). W odpowiedzi (pismo procesowe z dnia 31 października 2016 r. – k. 24-28) na to wezwanie, skarżący wyjaśnił, że brak odpowiedzi organu narusza jego prawo do udzielenia mu odpowiedzi na przez ten organ, w szczególności na doręczony organowi wniosek obywatela Państwa Polskiego. Ponadto podniósł, że nie składał w przedmiotowej sprawie innych niż skarga środków prawnych w stosunku do organu, gdyż ani Sąd ani organ nie poinformowały go o takim wymogu. W pozostałych częściach pisma skarżący ograniczył się do przedstawienia swojej oceny stawianych mu przez Sąd wymogów prawnych oraz kwestionowania kompetencji sędziego rozpatrującego jego sprawę. Wobec powyższego, po pierwsze należy podkreślić, że skierowane do pracowników Ośrodka w P., a wyrażone w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania P. P. (podopiecznego Ośrodka), żądanie udzielenia wsparcia tej osobie w ramach pomocy społecznej – w zakresie wypełnienia wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej w postaci przyznania lokalu socjalnego – nie dotyczyło skarżącego, którym w niniejszej sprawie jest T. K.. W sposób oczywisty nie mogły do niego być skierowane świadczenia w postaci pracy socjalnej, o której mowa w art. 6 pkt 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm. – dalej: u.p.s.). Po drugie, T. K. występował w tej sprawie, podając się za pełnomocnika procesowego P. P.. Wobec tego wszelkie ewentualne zastrzeżenia co do sposobu działania w tej sprawie przez organ pomocy społecznej (pracowników organu) mógł skutecznie formułować jedynie, działając w imieniu podopiecznego Ośrodka jako strony, która kwestionuje prawidłowość procesowych działań organu m.in. w zakresie niezapewnienia stronie odpowiedniego udziału w sprawie – poprzez wadliwe ocenienie kwestii występowania w takiej sprawie pełnomocnika. Bez znaczenia pozostaje tutaj, czy skarżący na po podstawie obowiązujących przepisów mógł być obiektywnie pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, jak i czy może być pełnomocnikiem P. P. w niniejszej sprawie (zdaniem Sądu, ze względu na treść art. 35 § 1 oraz art. 40 P.p.s.a. nie może). T. K. wniósł bowiem skargę we własnym imieniu, jak to wynika z całokształtu okoliczności sprawy, zaś kwestionuje sposób działania organu pomocy społecznej wobec podopiecznego Ośrodka oraz wobec swojej własnej osoby jako pełnomocnika podopiecznego. Skarżący nie działał też w tej sprawie jako osoba trzecia, która podejmuje określone czynności inicjalne na korzyść innej osoby – podopiecznego ośrodka pomocy społecznej. Zresztą nawet gdyby tak było, również nie mógłby z tego faktu wywieść w niniejszej sprawie legitymacji skargowej. Zgodnie z art. 102 ust. 1 u.p.s. postępowanie w sprawie o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej może być wszczęte co do zasady jedynie na żądanie osoby zainteresowanej (strony), w imieniu której może również działać działać przedstawiciel (pełnomocnik, przedstawiciel ustawowy) lub jej przedstawiciela ustawowego (działającego w imieniu własnym). Ponadto udzielanie pomocy społecznej może następować z urzędu (art. 102 ust. 2 u.p.s.). Oprócz tak określonej strony w przywołanym przepisie art. 102 ust. 1 wskazano również inną kategorię podmiotów – inne osoby, którym przysługuje tytuł do występowania we własnym imieniu na rzecz strony, lecz wyłącznie w początkowym stadium postępowania, a zatem określono inicjatorów postępowania, którzy mogą wystąpić w sprawie podczas jego wszczynania. W przypadku wystąpienie o udzielenie pomocy społecznej przez "inną osobę" na kontynuację postępowania wymaga się zgody strony lub zgody jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli to nie on w imieniu strony doprowadził do wszczęcia postępowania. "Inną osobą" może być dowolna osoba fizyczna, w tym członek rodziny, pracownik socjalny, nauczyciel, urzędnik organu administracji, lekarz, sąsiad czy nawet obywatel zatroskany losem potrzebującego (por. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. LexisNexis, 2013. Komentarz do art. 102 – i powołane tam stanowisko doktryny). Przyznanie innym osobom niż sam potrzebujący pomocy (zainteresowany świadczeniem) i jego przedstawiciel ustawowy uprawnienia do zainicjowania postępowania nie powoduje jednak, że postępowanie prowadzone jest we własnej sprawie tych innych osób. Przeciwnie, w takiej sytuacji po uprzednim uzyskaniu zgody osoby zainteresowanej – co jest warunkiem niezbędnym do wszczęcia postępowania – postępowanie prowadzone jest w indywidualnej sprawie administracyjnej tejże właśnie osoby zainteresowanej, która jest stroną postępowania. Ponadto warto zwrócić uwagę na specyfikę spraw o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej na podstawie art. 45 i art. 46 u.p.s., tj. pracy socjalnej na rzecz poprawy funkcjonowania osób i rodzin w ich środowisku społecznym oraz poradnictwa specjalistycznego, w szczególności prawnego, psychologicznego i rodzinnego. Udzielanie tych świadczeń nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, jak to wynika z art. 106 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji do takich sytuacji nie stosuje się przepisu art. 106 ust. 6 u.p.s., który przewiduje, że odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. Z powołanych przepisów wprost wynika, że status "innej osoby", o której mowa w przywołanych przepisach jest szczególny i brak jest podstaw do stwierdzenia, że osoba taka staje się stroną postępowania, jakkolwiek w pewnych warunkach stanowiących wyjątek od reguły wszczynania postępowania w przedmiocie udzielania świadczeń z pomocy społecznej na wniosek strony zainteresowanej uzyskaniem świadczenia (zainicjowanie postępowania czy wniesienie odwołania za zgodą osoby zainteresowanej) może działać na korzyść strony zainteresowanej. Kwestie dotyczące ewentualnego spełnienia innych wymogów proceduralnych poprzedzających wniesienie skargi tracą na jakimkolwiek znaczeniu przy jednoznacznym stwierdzeniu, że T. K. nie ma legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Niejako na marginesie głównych rozważań Sąd wskazuje na to, że w [...] [odpowiedzi] na skargę organ wyjaśnił, jakie podjął działania w reakcji na wniesione przez T. K. w imieniu P. P. żądanie z dnia 5 listopada 2015 r. (ponowione wcześniejsze żądanie z 27 października 2014 r.) oraz z dnia 17 listopada 2015 r. w kwestii udzielenia podopiecznemu pomocy przez Ośrodka w P.. Pomimo doręczenia stronie odpowiedzi na skargę w sprawie nie zostały przez skarżącego przedstawione żadne twierdzenia wskazujące na odmienny stan rzeczy niż przedstawiony przez Ośrodek. Również informacje dotyczące późniejszych kontaktów skarżącego z Ośrodka w P. zostały odpowiednio przedstawione w odpowiedzi na skargę, a skarżący im nie zaprzeczył, skupiając się jedynie na podnoszeniu kwestii dotyczących naruszenia jego konstytucyjnych praw, nie zaś działania organu w sprawie udzielenia wsparcia (pomocy społecznej) P. P.. W tym stanie rzeczy, skoro skarga T. K. w przedmiotowej sprawie została wniesiona przez podmiot w sposób oczywisty niemający, niejako z zasady, legitymacji skargowej w sprawie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej innej osobie zainteresowanej – to podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FSK 527/12, dostępne jw.). /-/ Jakub Zieliński