II SAB/Po 7/15

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 12.01.2015 r. do Urzędu Miasta i Gminy wpłynęła skarga na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy. Skarżący zarzucił Organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nie udostępnienie informacji publicznej. Organ przekazując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył wniosek o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w dniu 15.12.2014 r. Skarżący skierował do Burmistrza Miasta i Gminy wniosek udostępnienie informacji publicznej w postaci informacji w zakresie: wynagrodzenia burmistrza zastępcy burmistrza, skarbnika Urzędu oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta i Gminy oraz dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, w tym dyrektorów szkół, w formie kopii imiennej karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 01.01.2011 r. do dnia złożenia wniosku. Organ korzystając z uprawnienia wskazanego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) rozpatrzył skargę pozytywnie dla skarżącego, Dalej wyjaśniono, że wniosek skarżącego złożony drogą elektroniczną z dnia 15.12.2014 r. przez pomyłkę i niedopatrzenie pracownika Urzędu nie został wygenerowany z systemu - skrzynki mailowej Urzędu ponieważ każdego dnia sekretariat urzędu obsługuje kilkadziesiąt a czasem kilkaset wiadomości przychodzących na skrzynkę elektroniczną. Przefiltrowanie tych informacji wymaga znacznego nakładu czasu pracy i czasem takie sytuacje się zdarzają. Dalej wyjaśniono, że pismem z dnia 26.01.2015 r. Burmistrz udzielił żądanej informacji w zakresie wynagrodzenia burmistrza, zastępcy burmistrza, skarbnika gminy za okres od 01.01.2011 r. do dnia złożenia wniosku. W pozostałej części, co zostało wskazane skarżącemu, Urząd nie jest władny udzielić takich informacji, gdyż nie ma do nich dostępu. Dokumentacja osobowo - płacowa, w tym analityczny system ewidencji wynagrodzeń prowadzony jest przez pracodawcę – co reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz.U. z 1996 r. nr 62 poz. 286 z późn. zm.). Pracodawcą dla kierowników gminnych osób prawnych jest dana instytucja. Podobnie sprawa ma się w przypadku jednostek organizacyjnych gminy. Burmistrz wykonuje czynności z zakresu prawa pracy dysponując jedynie podstawowymi informacjami o powołaniu bądź zatrudnieniu osoby, nie mając jednak dostępu do bieżących informacji o sytuacji płacowej danej osoby, szczególnie, że w odniesieniu do gminnych osób prawnych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wykonuje osoba zastępująca danego kierownika. W związku z przedmiotowym wnioskiem, dnia 26 stycznia 2015 r. Urząd Miasta i Gminy przekazał w żądanej przez wnioskodawcę formie informację publiczną, w zakresie wynagrodzenia burmistrza, zastępcy burmistrza, skarbnika gminy. W pozostałym zakresie poinformowano o konieczności zwrócenia się do poszczególnych jednostek o żądaną informację, z uwagi na fakt, że Urząd Miasta i Gminy nie może pozyskiwać, gromadzić, jak też czynić się dysponentem informacji nie wytworzonych przez siebie. W ocenie organu są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub wykonania czynności z uwagi na to, że czynność została wykonana przez właściwy organ po wniesieniu skargi. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy w tej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, albowiem niezachowanie ustawowego terminu do udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi w ramach dostępu do informacji publicznej było spowodowane nie przez celowe działanie czy zaniechanie organu lecz wynikło z czynnika ludzkiego tj. przeoczenia wniosku wśród ogromnej ilości napływającej korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu lub podjęcia czynności, nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności w terminach określonych w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem skargi K. B. była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udzieleniu informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia burmistrza, zastępcy burmistrza, skarbnika urzędu oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Gminy oraz dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych w tym dyrektorów szkól. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu , a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, iż Burmistrz Miasta i Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja żądana przez K. B. była taką informacją publiczną. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak wskazał NSA w swym wyroku z dnia 11.09.2012r. o sygn. I OSK 1135/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. (S. Szuster Komentarz do art. 13 u.d.i.p., źródło: LEX). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż Burmistrz w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a więc do dnia 29 grudnia 2014 r. nie rozpoznał wniosku, ani nie przedłużył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu, w jakim udzieli informacje publiczne, z podaniem przyczyn zwłoki. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej ostał załatwiony w sposób wskazany przez wnioskodawcę pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. .W zakresie posiadanych przez organ informacji przekazano żądane materiały w formie skanu wydruku rocznych kart wynagrodzeń skopiowanych na płytę CD Udostępnienie przez Burmistrza żądanej przez skarżącego informacji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2014 r. w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 zd. 2). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienia NSA z dnia z dnia 26 lipca 2012r. o sygn. II OSK 1360/12, z dnia 17 października 2012r. o sygn. I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012r. o sygn. akt I OSK 2626/12 oraz 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w sprawie dotyczącej bezczynności organu miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Przekroczenie terminu miało charakter nieduży. Z tych też przyczyn orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę K. B. w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając, że nieznaczne przekroczenie terminu rozpoznania wniosku i w tym zakresie bezczynność organu nie zasługiwała na zastosowania tego środka prawnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 201 § 1 p.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się zaś do sytuacji, gdy organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na zasądzone koszty składa się zaś wpis od skargi w kwocie 100 zł.