II SAB/Po 77/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie żądania zmiany decyzji w sprawie rozbiórki [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku i akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) nakazał K. D. rozbiórkę części obiektu budowlanego w zakresie bliżej opisanym w tej decyzji. Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/WA 2688/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] października 2011 r. (znak [...]), którą została uchylona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. (znak sprawy: [...]) w części dotyczącej rozbiórki [...] okien usytuowanych w dachu budynku, w odległości poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z dnia [...] 2009 r. znak [...], a w pozostałej części, tj. dotyczącej okien usytuowanych w budynku od ulicy [...] oraz w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania robót, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przedmiotowy wyrok uprawomocnił się z dniem 8 kwietnia 2014 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawę o sygn. akt II OSK 2702/12 oddalił skargę kasacyjną K. D. K. D., reprezentowany przez pełnomocnika, w dniu 23 kwietnia 2014 r. zwrócił się do PINB w K. o zmianę decyzji z dnia [...] 2009 r. znak [...] "na podstawie art. 154 kpa (lub odpowiednio 155 kpa)" z uwagi na słuszny interes strony i z uwzględnieniem wyżej wskazanych rozstrzygnięci organów nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz sądów administracyjnych, tak by przedmiotowa decyzja uwzględniała "sugerowaną przez NSA możliwość doprowadzenia robót (od strony zachodniej tj. działki Pana K.) do stanu zgodnego z prawem w sposób inny niż rozbiórka okien (w postępowaniu innym niż w sprawie stwierdzenia nieważności)". W uzasadnieniu podniósł, że w sprawie można doprowadzić roboty do stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie do doświetlania poddasza m.in. luksferów lub nieotwieralnych świetlików dachowych, które nie będą otworami okiennym w rozumieniu prawa budowlanego, a zarazem będą zgodne z przepisami przeciwpożarowymi. W związku z powyższym żądaniem, organ – powołując się na treść art. 63 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i stwierdzając, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 23 kwietnia 2014 r. jest sformułowane niezrozumiale i nie wynika z niego to, w jaki konkretny sposób ma być zmieniona decyzja – wezwał pełnomocnika wnioskodawcy w dniu 21 maja 2014 r. (data doręczenia wezwania z dnia [...] maja 2014 r. znak [...]) do sprecyzowania treści wniesionego żądania określonego w podaniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. poprzez wskazanie w jaki konkretny sposób ma być zmieniona decyzja - w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. W reakcji na powyższe wezwanie pełnomocnik strony w piśmie z dnia 29 maja 2014 r. (data wpływu do organu: 30 maja 2014 r.), wskazując jako podstawę art. 37 § 1 i art. 17 pkt 3, w zw. z art. 35 k.p.a., wniósł do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) zażalenie na bezczynność PINB w K., podnosząc, że organ nadzoru budowlanego pomimo upływu miesiąca od wniesienia podania nie załatwił sprawy zmiany decyzji z dnia [...] 2009 r. znak [...]. PINB w K. pozostawił podanie z dnia 23 kwietnia 2014 r. bez rozpoznania, co szeroko uzasadnił w adnotacji z dnia 5 stycznia 2013 r. O zajętym stanowisku organ powiadomił pełnomocnika wnioskodawcy pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. (data doręczenia: 10 czerwca 2014 r.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. (znak [...]) WWINB uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia 14 lipca 2014 r. na bezczynność PINB w K. w załatwieniu żądania strony z dnia 23 kwietnia 2014 r. K. D., reprezentowany przez pełnomocna procesowego (radcę prawnego), zarzucił organowi naruszenie art. 12 2 i art. 35 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 64 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i domagał się zobowiązania organu do załatwienia żądania strony z dnia 23 kwietnia 2014 r. dotyczącego zmiany decyzji PINB - w wyznaczonym przez tutejszy Sąd terminie oraz stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto strona domagała się zasądzenia kosztów postępowania w kwocie wyliczonej na [...] zł. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że nie odpowiedziała na wezwanie PINB w K. z dnia [...] maja 2014 r., gdyż uznała wniesione podanie za wystarczająco dobrze sprezycowanie. Nadto wyjaśniła, że wniosła do WWINB zażalenie na bezczynność PINB w K. w tej sprawie w piśmie z dnia 29 maja 2014 r., jak również następne zażalenie w dniu 10 czerwca 2014 r. po otrzymaniu od PINB w K. zawiadomienia o pozostawieniu podania z dnia 23 kwietnia 2014 r. bez rozpoznania. Ponadto strona podniosła, że to rolą organu było poczynienie ustaleń, czy decyzja ostateczna, której uchylenia dotyczył wniosek skarżącego, odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 k.p.a. czy też wniosek ten będzie podlegał przepisowi art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę PINB podtrzymał stanowisko wcześniej zajęte w sprawie i wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zasadnie podjął na podstawi art. 64 § 2 k.p.a. czynności zmierzające do sprezycowania żądania skarżącego, który jednak nie odpowiedział na wezwanie organu, a sprawa została załatwiona czynnością kończącą w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, gdy na organie ciążył obowiązek ich podjęcia w określonej przez przepisy prawa formie i terminie, lecz brak stosownego działania ze strony tegoż organu w sytuacji, gdy ciążył na nim prawny obowiązek jego podjęcia. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu co do zasady musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, jak to przewiduje art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje taki środek w odniesieniu do zwalczania bezczynności w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy zatem podkreślić że w przedmiotowej sprawie, pełnomocnik skarżącego przed wniesieniem skargi skierował do organu wyższego stopnia, tj. WWINB zażalenie na bezczynność PINB w K. w sprawie załatwienia jego żądania zawartego we wniosku z dnia 23 kwietnia 2014 r. Tym samym, mając na uwadze charakter sprawy zmiany decyzji ostatecznej, skargę należało uznać za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony zwierającym żądanie zmiany, z uwagi na słuszny interes strony, na podstawie art. 154 k.p.a. lub odpowiednio art. 155 k.p.a. (ostatecznej) decyzji PINB w K. [...] z dnia [...] 2009 r. znak [...] (w zakresie wynikającym z decyzji GINB z dnia [...] października 2011 r.). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadza się do oceny, czy PINB w K. prawidłowo postąpił, pozostawiając bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r. z uwagi na niezastosowanie się przez wnioskodawcę do wezwania organu i zaniechanie skonkretyzowania, w jaki konkretny sposób miałby zostać zmieniona decyzja wskazana we wniosku. Należy jednocześnie mieć na uwadze, że wezwanie do sprecyzowania wniosku zostało skierowane do skarżącego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowość zastosowania powyższego trybu, jak i określenia w wezwaniu skierowanym do strony skarżącej rygoru, należy zakwestionować, bowiem wniosek z dnia 23 kwietnia 2014 r. nie zawierał w ocenie tutejszego Sądu takich braków formalnych, które stanowiłyby przeszkodę do rozpatrzenia przedmiotowego podania. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wymagania formalne co do treści podania określone zostały w art. 63 k.p.a. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Przyjmuje się, że określony powołanym przepisem wymóg wskazania w podaniu żądania oznacza, iż chodzi o takie sprecyzowania żądania, aby nie było wątpliwości co do zamiaru i intencji strony (por. Komentarz. KPA, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 356, 360; R. Kędziora, Komentarz. KPA, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 358-359; B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. KPA, Wydawnictwo C.H. Beck, wyd. 10, s. 293). Dopiero zatem, jeżeli charakter wniesionego przez stronę pisma budzi wątpliwości, organ administracji powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, zwłaszcza co do warunków dopuszczalności pisma (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1769/13 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść należy, iż tryb wskazany przez stronę jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest wzruszenie decyzji ostatecznej, które uzależnione jest od oceny decyzji tylko z perspektywy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wszczęte takim wnioskiem postępowanie nie może obejmować po raz kolejny merytorycznej kontroli zasadności wydanej decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt I GSK 792/11 - orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei dyspozycja art. 155 k.p.a. dotyczy wzruszenia (poprzez uchylenie lub zmianę) decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, co uzależnione jest od spełnienia dodatkowych przesłanek, a mianowicie wymaga uzyskania zgody strony (stron postępowania) i zarazem przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji (brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych). Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, wniosek skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r. zawierał wyraźne i niebudzące wątpliwości żądanie zmiany decyzji PINB w K. z dnia [...] 2009 r. Z faktu, że we wniosku wskazano alternatywnie podstawę prawną żądania, opierając je na przepisie art. 154 lub art. 155 k.p.a., nie można wywodzić, że nie została sprecyzowana intencja strony. Każdy bowiem z powołanych przepisów może, stosownie do okoliczności faktycznych, stanowić podstawę do zmiany (bądź uchylenia) decyzji. W konsekwencji, rzeczą organu w niniejszej sprawie było zatem poczynienie ustaleń, czy decyzja ostateczna, której uchylenia bądź zmiany wniosek dotyczy, odpowiada wymaganiom określonym w art. 154 k.p.a. czy też wniosek ten podlegać będzie przepisom art. 155 k.p.a. Tego rodzaju czynności organu powinny mieć miejsce na etapie merytorycznego rozpoznawania wniosku, w którym zawarte zostało żądanie zmiany decyzji, nie mogą zaś one sprowadzać się do wystąpienia do strony o sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie sposobu, w jaki miałaby zostać zmieniona decyzja, skoro sposób ten strona określiła. Co więcej, skarżony organ w adnotacji z dnia 5 stycznia 2013 r. zdaje się wręcz merytorycznie polemizować z twierdzeniami skarżącego, co tym bardziej wskazuje na brak przeszkód dla merytorycznego załatwienia sprawy. Trzeba zatem podkreślić, że skoro wniosek skarżącego z dnia 23 kwietnia 2013 r. zawierał wyraźnie sformułowane żądanie zmiany decyzji ostatecznej organu, to skarżony organ powinien samodzielnie ocenić, który ze wskazanych we wniosku przepisów, tj. art. 154 lub 155 k.p.a., może stanowić, stosownie do okoliczności faktycznych, podstawę do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r. Skoro, jak wskazano powyżej, żądanie zmiany ostatecznej decyzji organu zostało wyrażone w sposób wyraźny, PINB w K. nie mógł zastosować w niniejszej sprawie trybu z art. 64 § 2 k.p.a. i w konsekwencji pozostawić wniosku strony bez rozpoznania. Należy jednakże zauważyć, że przyjęty w przepisach art. 154 i art. 155 k.p.a. podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. W realiach przedmiotowej sprawy rzeczą organu będzie zatem wyjaśnienie, w którym z wskazanych we wniosku strony trybie, możliwa jest zmiana decyzji i w zależności od tego ustalenia, prowadzenie postępowania w tak wybranym trybie. Należy też podkreślić, że w razie braku podstaw lub możliwości zmiany decyzji w takim zakresie, który byłby zgodny z wnioskiem skarżącego, organ będzie mógł wydać decyzję odmawiającą zmiany przedmiotowej decyzji. W następnej kolejności trzeba wyjaśnić, że bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ zobowiązany do działania nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99, OSP 2000/6/87). Brak podjęcia przez PINB w K. działania przewidzianego prawem skutkować musi uznaniem, że organ ten pozostaje w bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem tutejszego Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Taka ocena prawna sytuacji wynika z uwzględnienia przez Sąd faktu, że PINB w K. nie pozostawił żądania strony bez odpowiedzi, a sam wniosek skarżącego mógł nasuwać pewne wątpliwości interpretacyjne co do dalszego procedowania nad nim, jednak wątpliwości, które nie mogły być usunięte w drodze zastosowania trybu wybranego prze organ w niniejszej sprawie. Co więcej, również sposób rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia, tj. przez WWINB, kwestii zażalenia na bezczynność skartowanego organu w przedmiotowej sprawie mogło utwierdzać ten organ w przeświadczeniu, że podjęło trafne, adekwatne działania w sprawie, co też miało wpływ na pozostawanie przez organ w dalszej bezczynności. Nie można w ocenie Sądu uznać, że skarżony organ nie zmierzał do wyjaśnienia i załatwienia niniejszej sprawy, jakkolwiek w sprawie podjął nietrafne procesowo działania. Bezczynność organu wynikała w istocie wyłącznie z przekonania, że żądanie strony powinno zostać doprecyzowane, co w konsekwencji mogłoby ułatwić i przyśpieszyć dalsze procedowanie nad wnioskiem. Ze względu na podniesione wyżej okoliczności Sąd uznał, że również żądanie skargi dotyczące wymierzenia PINB w K. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, jak też orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w punkcie I sentencji wyroku. Wyznaczony organowi termin jest realny do dotrzymania i uwzględnia terminy załatwiania spraw określone w art. 35 § 3 k.pa.a., zarazem swój bieg termin ten rozpocznie od momentu doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Na tej samej podstawie, tj. art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd stwierdził, że stwierdzona powyżej bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Rozpoznając ponownie sprawę, skarżony organ zobowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 kwietnia 2014 r., uwzględniając wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sad rozstrzygnął w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniosku skarżącego, wysokość poniesionych kosztów sądowych oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącego.