II SAB/Po 8/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 15 stycznia 2015 r. K. B. wniósł do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 24 grudnia 2014 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskiem z 24 grudnia 2014 r. zwrócił się do Burmistrza [...] o udostępnienie drogą elektroniczną informacji publicznej, niedostępnej w Biuletynie Informacji Publicznej, w zakresie zestawienia względnie treści umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę w 2011 r. oraz rejestru zamówień publicznych i wszystkich wydziałowych rejestrów umów. Zważywszy, że organ nie udostępnił żądanych informacji skarżący wniósł o zobowiązanie go do tego, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a także wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] poinformował, że skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U./ z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., i po wniesieniu skargi udzielił skarżącemu żądanej informacji przesyłając mu drogą poczty elektronicznej skany umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę [...] w 2011 r. oraz skany rejestrów zamówień publicznych z 2011 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie ma obowiązku prowadzenia wydziałowych rejestrów umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w punktach 1 - 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania katu lub podjęcia czynności, nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności w terminach określonych w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Przedmiotem skargi K. B. była bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w udzieleniu informacji publicznej dotyczącej umów zawartych przez Gminę w 2011 r., rejestru zamówień publicznych oraz wydziałowych rejestrów umów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Dostęp do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu , a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przykładowy katalog danych, które mogą mieścić się w pojęciu informacji publicznej został określony w art. 6 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o trybie działania tych podmiotów w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Ponadto zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z powyższego wynika, iż Burmistrz Miasta i Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja żądana przez K. B. była taką informacją publiczną. Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak słusznie wskazał NSA w swym wyroku z dnia 11.09.2012r. o sygn. I OSK 1135/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 k.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie 14-dniowego terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. (S. Szuster Komentarz do art. 13 u.d.i.p., źródło: LEX). Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 k.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, iż Burmistrz w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a więc do dnia 7 stycznia 2015 r. nie rozpoznał wniosku, ani nie przedłużył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu, w jakim udzieli informacje publiczne, z podaniem przyczyn zwłoki. Organ dzień później tj. w dniu 8 stycznia 2015r. na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował stronę o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku do dnia 23 stycznia 2015 r. ze względu na dużą ilość materiałów koniecznych do udostępnienia. W ocenie Sądu, mając na względzie brzmienie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz powołane wyżej orzecznictwo stwierdzić należy, że czynność organu z dnia 8 stycznia 2015 r. była bezskuteczna, nastąpiła bowiem z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ powinien był bowiem – jak wskazuje art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc 14-dniowym, powiadomić stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informacje. W związku z powyższym nie można przyjąć, że czynności organu z dnia 8 stycznia 2015 r., następnie powtórzone w dniu 23 stycznia 2015 r. wywarły skutek w postaci przedłużenia terminu do udzielenia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Zważyć zatem należy, że w dniu 15 stycznia 2015 r. a więc w dacie wniesienia skargi K. B. do Sądu burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony z dnia 24 grudnia 2014 r. Dopiero po wniesieniu skargi, w dniu 28 stycznia 2015 r. Burmistrz [...] udostępnił skarżącemu żądane dokumenty i i rejestr. Udostępnienie przez Burmistrza żądanej przez skarżącego informacji po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność powoduje, że zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 grudnia 2014 r. w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe, a postępowanie sądowe w tym przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze aktualne brzmienie art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1 zd. 2). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienia NSA z dnia z dnia 26 lipca 2012r. o sygn. II OSK 1360/12, z dnia 17 października 2012r. o sygn. I OSK 2443/12 i z dnia 13 listopada 2012r. o sygn. akt I OSK 2626/12 oraz 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 481/13 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w sprawie dotyczącej bezczynności organu miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Znaczenie będą miały okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. W przedmiotowej sprawie nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania. Przekroczenie terminu miało charakter minimalny. Z tych też przyczyn orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę K. B. w zakresie wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając, że nieznaczne przekroczenie terminu rozpoznania wniosku i w tym zakresie bezczynność organu nie zasługiwała na zastosowania tego środka prawnego. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 201 § 1 p.p.s.a., w myśl którego zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. odnosi się zaś do sytuacji, gdy organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględnił skargę w całości lub w części do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na zasądzone koszty składa się zaś wpis od skargi w kwocie 100 zł.