II SAB/Po 81/23

Dnia 8 listopada 2023 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 roku sprawy ze skargi W. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). W. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w rozpatrzeniu wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego M. (P. ), podjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy D. nr [...] z dnia 30 listopada 2022 r., wnosząc o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpatrzenia wniosków do powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 3 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Uzasadniając skargę Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej również jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć tę uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101a ust. 1 u.s.g. rozwiązania zawarte w art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 03 marca 2023 r. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W treści powyższego pisma skarżący uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło bez jego winy. Skarżący wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy pismem z dnia 06 kwietnia 2023 r. wyjaśnił, iż brak jest podstawy prawnej do przywrócenia terminu do złożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś procedura planistyczna jest obecnie na etapie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Jednocześnie z treści przedmiotowego pisma wynika, iż organ w tym zakresie nie wydał żadnego zarządzenia, a jedynie ograniczył się do przedmiotowych pisemnych wyjaśnień, jak również iż nie poddał on w żaden sposób merytorycznej ocenie przesłanek przywrócenia terminu w niniejszej sprawie ograniczając się do stwierdzenia, iż brak jest rzekomo podstawy prawnej do przywrócenia przedmiotowego terminu do złożenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do poglądów doktryny wskazano, że jeśli chodzi o kwestię obliczania terminów obwieszczenia, w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że wobec braku szczegółowych regulacji w komentowanej ustawie w tym zakresie stosuje się zasady liczenia terminów określone w art. 57 K.p.a. Stąd, zdaniem skarżącego, w odniesieniu do wniosków o których mowa w art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy stosować art. 58 K.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Brak działania ze strony organu uzasadniał zatem wniesienie skargi na bezczynność. Burmistrza Miasta i Gminy odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 poz. 40 dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została oparta właśnie na cytowanym wyżej przepisie art. 101a ustawy. Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 1634 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), która to skarga nie przysługuje w przypadku aktów prawa miejscowego. Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny a rozstrzygnięcie sprowadza się do oceny możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku do planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku Skarżącego, nie było dopuszczalne skarżenie w drodze skargi opartej o art. 101a u.s.g. bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Słusznie organ zauważył, że w procedurze planistycznej nie stosuje się przepisów k.p.a. Procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianą) jest odrębna od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest według trybu przewidzianego dla aktu tworzenia prawa, określonego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie według procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym do uchwalania planu nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, wiąże obywateli i organy administracyjne w toku prowadzonych indywidualnych postępowań administracyjnych. Wobec tego nie ma podstaw by twierdzić, że w sprawie znajdował odpowiednie zastosowanie art. 58 k.p.a. przewidujący procedurę przywrócenia terminu w sytuacji, w której Skarżący spóźnił się ze złożeniem wniosku do planu miejscowego. Wbrew zarzutom skargi w orzecznictwie sadów administracyjnych, utrwalony jest pogląd, że ustawa planistyczna nie zawiera przepisu odsyłającego do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie stosowania procedury doręczeń lub zawiadomień, obliczania lub przywracania terminów bowiem przepisy kodeksu w ogóle nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym, uregulowanym w sposób szczególny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1794/06; z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2560/14, dostępne w CBOSA). W aprobowanej przez niniejszy skład tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., II OSK 76/14 wskazano wprost, że uwagi, o których mowa w przepisach art. 17 pkt 12 i pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 – dalej u.p.z.p.), to uwagi wniesione w terminie, o jakim mowa w art. 17 pkt 11 tej ustawy. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Również w doktrynie podnosi się, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepis art. 58 k.p.a. dotyczący przywracania uchybionych terminów procesowych, nie mają zastosowania w postępowaniu planistycznym, uregulowanym w sposób szczególny w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nieprzewidującej przywracania terminów ustalonych w tym postępowaniu (zob. Buczyński Krzysztof i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. LEX – pkt. 18 komentarza do art. 17 u.p.z.p.) Nie można więc uznać, by po stronie Burmistrza istniała "czynność nakazana prawem" rozumiana jako obowiązek rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Innymi słowy skarżący nie mógł w drodze skargi opartej o art. 101a u.s.g. domagać się zobowiązania Burmistrza do rozpoznania jego wniosku o przywrócenie terminu. Stanowiska tego nie zmieniają przywołane przez skarżącego argumenty dotyczące obliczania terminu w przypadku uzgodnień planu miejscowego. Istotne jest bowiem to, ze przepisy u.p.z.p. nie odsyłają do k.p.a. i nie mogą być stosowanie ani odpowiednio, ani wprost. Zwrócić należy uwagę, że w świetle art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powyższe również wskazuje, że niedopuszczalna jest skarga na rozstrzygnięcie ww. organów w przedmiocie wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu studium bądź planu miejscowego może stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny jedynie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżalnej w trybie art. 101 u.s.g. (por. postanowienie NSA z 3 grudnia 2013 r. sygn. II OSK 2891/13, CBOSA). W tej sytuacji skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku do planu miejscowego należało uznać za niedopuszczalną. Sąd wskazuje, że zarzuty dotyczące naruszenia procedury planistycznej (np. dotyczące obwieszczenia, publikowania w prasie miejscowej) mogą być przedmiotem oceny dopiero po wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd skargę jako niedopuszczalną odrzucił. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.