II SAB/Po 87/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie procedury "Niebieskiej Karty" postanawia odrzucić skargę. /-/ B. Drzazga Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. R. K., reprezentowany przez adw. K. G., wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie nierozpoznania skargi na zakończenie przez Zespół interdyscyplinarny do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie w L. procedury "Niebieska Karta" z powodu nieuiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa poprzez pozostawienia bez rozpoznania powyższej skargi. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie: - art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieuzasadnione pozostawienie bez rozpoznania skargi, - art. 2 ust. 1 pkt c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827 ze zm., dalej: u.o.s.) poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie skargi bez rozpoznania, - art. 30 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji pozostawienie skargi bez rozpoznania, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozostawienie skargi na zamknięcie procedury "Niebieska Karta" bez rozpoznania, co należy traktować jako bezczynność organu, pomimo, że procedura ta stosowana jest w przypadku przemocy. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy. W motywach skargi wskazano, że w dniu 19 stycznia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewody skargę na zamknięcie procedury "Niebieska Karta". W dniu 1 marca 2017 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych pisma poprzez nadesłanie pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego. Braki formalne uzupełniono w terminie – przesłano pełnomocnictwo oraz z ostrożności procesowej w dniu 30 marca 2017 r. uiszczono opłatę od pełnomocnictwa. Pomimo uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w dniu 4 kwietnia 2017 r. doręczono pełnomocnikowi skarżącego postanowienie Wojewody o pozostawieniu skargi bez rozpoznania. Skarżący podniósł, że w świetle uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 nieuzasadnione pozostawienie pisma bez rozpoznania należy traktować jako bezczynność organu. Dlatego pismo Wojewody z dnia 29 marca 2017r. o pozostawieniu skargi bez rozpoznania należy traktować jako pozostanie przez organ w bezczynności z nieuzasadnionej przyczyny. Nadto stwierdzono, że Wojewoda jako organ nadrzędny nad Zespołem Interdyscyplinarnym do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie powinien był niezwłocznie po otrzymaniu skargi z dnia 19 stycznia 2017 r. ją załatwić, tym bardziej, że dotyczyła ona problemu przemocy w rodzinie skarżącego. Skarżący wskazał też, że na mocy art. 2 ust. 1 pkt c u.o.s. sprawy, które regulują przepisy o pomocy społecznej wyłączone są z konieczności uiszczania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zdaniem pomocy społecznej jest także zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym. Zdaniem skarżącego sprawa skargi na zamknięcie procedury "Niebieskiej Karty" mieści się w katalogu spraw dotyczących pomocy społecznej. Wskazał, że opłata od pełnomocnictwa została uiszczona jedynie z ostrożności procesowej, a pomimo to organ pozostał w bezczynności i pozostawił jego pismo bez rozpoznania. Dodał przy tym, że sprawa z zakresu przemocy w rodzinie jest też sprawą zakresu prawa karnego i wobec tego uiszczenie opłaty skarbowej nie było obligatoryjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że z racji tej, że zażalenie skarżącego na bezczynność na organu zostało wniesione w dniu 10 kwietnia 2017 r. i nie zostało jeszcze rozpatrzone należy uznać, że skarga została wniesiona przedwcześnie i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako niedopuszczalną należało odrzucić. Zważyć należy, że przedmiotem skargi R. K. w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody co do nierozpatrzenia skargi na zakończenie przez Zespół Interdyscyplinarny do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w L. procedury "Niebieska Karta". Rozważenia wymagało, czy do kognicji sądu administracyjnego należy rozstrzyganie tego rodzaju sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. w sprawa skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. w sprawach skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewody w rozpatrzeniu skargi R. K. z dnia 19 stycznia 2017 r. na – jak ujęto – decyzję (względnie postanowienie) Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w L. o zakończeniu procedury "Niebieskiej Karty". Tematyka tzw. "Niebieskiej Karty" wiąże się z ze zjawiskiem przemocy w rodzinie i została uregulowana w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390, dalej: u.p.p.r.) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 września 2011 r. w sprawie procedury "Niebieskiej Karty" oraz wzorów formularza "Niebieska Karta" (Dz. U. Nr 209, poz. 1245, dalej: rozporządzenie). Wnosząc do Wojewody wspomnianą skargę z dnia 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego powołał przepis art. 7 ust 1 pkt 5 u.p.p.r. Zważyć należy, że przepis art. 7 ust. 1 jest przepisem kompetencyjnym, zawiera otwarty katalog zadań, które należą do wojewody w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Wśród tych zadań wymienia się w pkt 5 art. 7 ust. 1 ustawy nadzór nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie realizowanych przez samorząd gminny, powiatowy i województwa. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 u.p.p.r. do nadzoru i kontroli, o których mowa w ust. 1 pkt 5 i 6, stosuje się odpowiednio przepisy art. 126-133 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Jednocześnie przepis delegacyjny art. 7 ust. 3 u.p.p.r. stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) organizację i tryb przeprowadzania nadzoru i kontroli, kwalifikacje inspektorów upoważnionych do wykonywania czynności nadzorczych i kontrolnych, a także wzór legitymacji uprawniającej do wykonywania czynności nadzorczych i kontrolnych, 2) kwalifikacje Wojewódzkiego Koordynatora Realizacji Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie - uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania zadań. I tak zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 czerwca 2011 r. w sprawie nadzoru i kontroli nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 126, poz. 718, dalej: rozporządzenie w sprawie nadzoru) w ramach nadzoru nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie wojewoda monitoruje, wspomaga i kontroluje ich wykonywanie. Monitorowanie jest realizowane w szczególności w zakresie: dostępności udzielanych świadczeń, jakości świadczonych usług, działalności jednostek podlegających nadzorowi w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 3 ust. 2). Z kolei wspomaganie w realizacji zadań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie polega w szczególności na: inspirowaniu do podejmowania działań, motywowaniu do intensyfikacji działań, doskonaleniu wdrażanych rozwiązań, udzielaniu pomocy i wsparcia przy realizacji zadań (§ 7 ust. 3). Kontrola zaś polega w szczególności na prowadzeniu przez zespół inspektorów czynności kontrolnych w jednostkach podlegających kontroli, w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie (§ 7 ust. 4). Z powołanych przepisów jasno wynika, że relacje pomiędzy wojewodą a samorządem gminnym, w tym zespołami interdyscyplinarnymi do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie, mają charakter wewnętrzny, ponieważ sprowadzają się do sfery nadzoru i kontroli terenowego organu administracji rządowej nad jednostkami samorządu gminnego. Również z odpowiednio stosowanych do nadzoru wojewody nad samorządem gminnym w sprawach z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie przepisów art. 126-133 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.) wynika wyraźnie, że czynności podejmowane przez wojewodę mają znaczenie jedynie w sferze funkcjonowania aparatu administracyjnego. W ramach tych działań wojewoda może m.in. żądać informacji, dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru i kontroli; przeprowadzać oględzin obiektów, składników majątku kontrolowanej jednostki oraz przebiegu określonych czynności objętych obowiązującym standardem, żądać od pracowników kontrolowanej jednostki udzielenia informacji w formie ustnej i pisemnej w zakresie przeprowadzanej kontroli, wzywać i przesłuchiwać świadków (art. 126 pkt 1-5 u.p.s.). W wyniku powyższych czynności wojewoda może następnie wydać kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (art. 128 ust. 1 u.p.s.). W przypadku zaś nierealizowania zaleceń pokontrolnych wojewoda może w drodze decyzji na daną jednostkę karę pieniężną (art. 130-131 u.p.s.). W ocenie Sądu również z powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej, które znajdują odpowiednie zastosowanie do nadzoru wojewody nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie realizowanych przez m.in. samorząd gminny, wynika, że w stosunku do Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie Wojewoda występuje w roli jedynie organu nadzoru i kontroli, które to stosunki mają wewnętrzny charakter. Nie obejmują one bowiem sfery praw i obowiązków obywatela. Tym samym ewentualnie podejmowane przez Wojewodę wobec Zespołu Interdyscyplinarnego w L. czynności nie dotyczą bezpośrednio uprawnień lub obowiązków skarżącego. Powyższe relacje można porównać do relacji pomiędzy wojewodą jako organem nadzoru nad powiatowymi zespołami do spraw orzekania o niepełnosprawności (zgodnie z art. 6c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – Dz. U. z 2016 r. poz. 20146 ze zm.). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 28 marca 2008 r. (sygn. akt III SAB/Po 20/07, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) kontrola przeprowadzana przez wojewodę w tym zakresie, jest działaniem o charakterze wewnętrznym i nie jest skierowana do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Przeciwnie, kontrola ta jest czynnością o charakterze technicznym, do której przeprowadzenia organ nadzorczy zobowiązany jest z urzędu, nie rodzi po stronie skarżącej jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Czynności kontrolne w tym przypadku mają charakter nadzorczy, zaś podstawą ich przeprowadzenia są stosowne zapisy ustawowe. Celem kontroli jest zbadanie legalności oraz prawidłowości działania organu kontrolowanego, zaś jej wyniki mogą być podstawą do wszczęcia działań zmierzających do zapewnienia właściwej realizacji zadań zleconych kontrolowanemu organowi, na mocy stosownych przepisów. W świetle powyższego Sąd uznał, że skoro Wojewoda na mocy art. 7 ust. 1 pkt 5 u.p.p.r. występuje w roli organu nadzoru nad realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie realizowanych przez samorząd gminny, powiatowy i województwa, to skierowaną do niego przez R. K. skarga z dnia 19 stycznia 2017 r. na zamknięcie przez Zespół Interdyscyplinarny w L. procedury "Niebieskiej Karty" należy uznać za skargę złożoną w trybie skargowym określonym w Dziale VIII K.p.a. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2013 r., I OSK 2621/13, Lex nr 1440263). Skarga z art. 227 k.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 2783/13, Lex nr 1440514). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2013 r., I OSK 960/13, Lex nr 1432371). W rezultacie, zważywszy na wyżej powołaną treść art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych nie podlega również bezczynność organu w sprawie rozpatrywanej w trybie skargowym określonym w Dziale VIII K.p.a. Uznając zatem niniejszą skargę za niedopuszczalną Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Na marginesie sąd pragnie wyjaśnić, że poza trybem skargowym, który podjął się zastosować R. K., chcąc zakwestionować zakończenie przez Zespół Interdyscyplinarny procedurę "Niebieskiej Karty", brak jest przeszkód, by powyższe działania Zespołu można było poddać kontroli jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zważyć należy, że zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie procedury "Niebieskiej Karty" (...) zakończenie procedury następuje w przypadku: 1) ustania przemocy w rodzinie i uzasadnionego przypuszczenia o zaprzestaniu dalszego stosowania przemocy w rodzinie oraz po zrealizowaniu indywidualnego planu pomocy albo 2) rozstrzygnięcia o braku zasadności podejmowania działań. Zakończenie procedury wymaga udokumentowania w formie protokołu podpisanego przez przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego (§ 18 ust. 2 rozporządzenia), a o zakończeniu procedury powiadamia się podmioty uczestniczące w procedurze po jej zakończeniu (§ 18 ust. 3 rozporządzenia). Jak wynika z powołanych przepisów istnieją ściśle określone przesłanki, od których ziszczenia się zależy sposób zakończenia procedury "Niebieskiej Karty". Z przepisów u.p.p.r. wynika, że osoba dotknięta przemocą w rodzinie wobec posiada – w zależności od stanu sprawy – w ramach procedury "Niebieskiej Karty" szereg wynikających z przepisów prawa uprawnień. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.p.r. osobie takiej udziela się bezpłatnej pomocy, w szczególności: 1) poradnictwa medycznego, psychologicznego, prawnego, socjalnego, zawodowego i rodzinnego; 2) interwencji kryzysowej i wsparcia; 3) ochrony przed dalszym krzywdzeniem, przez uniemożliwienie osobom stosującym przemoc korzystania ze wspólnie zajmowanego z innymi członkami rodziny mieszkania oraz zakazanie kontaktowania się i zbliżania się do osoby pokrzywdzonej; 4) zapewnienia osobie dotkniętej przemocą w rodzinie bezpiecznego schronienia w specjalistycznym ośrodku wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie; 5) badania lekarskiego w celu ustalenia przyczyn i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie oraz wydania zaświadczenia lekarskiego w tym przedmiocie; 6) zapewnienia osobie dotkniętej przemocą w rodzinie, która nie ma tytułu prawnego do zajmowanego wspólnie ze sprawcą przemocy lokalu, pomocy w uzyskaniu mieszkania. Z kolei na osobie stosującej przemoc w rodzinie w związku ze wszczęciem procedury "Niebieskiej Karty" ciążą określone obowiązki. Przepis art. 4 u.p.p.r. określa, że wobec osób stosujących przemoc w rodzinie stosuje się przewidziane w niniejszej ustawie środki mające na celu zapobieganie ich kontaktowaniu się z osobami pokrzywdzonymi oraz oddziaływania korekcyjno-edukacyjne. I tak m.in. zespół interdyscyplinarny ma prawo do inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie (art. 9b ust. 2 pkt 5 u.p.p.r.). W ramach tej procedury przykładowo funkcjonariusz Policji przeprowadza, o ile jest to możliwe, z osobą, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, rozmowę, w szczególności o odpowiedzialności karnej za znęcanie się fizyczne lub psychiczne nad osobą najbliższą lub inną osobą pozostającą w stałym lub przemijającym stosunku zależności od osoby, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, albo nad małoletnim lub osobą nieporadną ze względu na jej stan psychiczny lub fizyczny, oraz wzywa osobę, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, do zachowania zgodnego z prawem i zasadami współżycia społecznego (§ 13 pkt 4 rozporządzenia), a członkowie zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej podejmują działania w stosunku do osoby, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, w celu zaprzestania stosowania tego rodzaju zachowań (§ 16 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z § 17 ust. 4 rozporządzenia jeżeli osoba, wobec której istnieje podejrzenie, że stosuje przemoc w rodzinie, nadużywa alkoholu, członkowie zespołu interdyscyplinarnego lub grupy roboczej kierują tę osobę do gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Z powołanych przepisów jasno wynika, że w ramach procedury "Niebieskiej Karty" osobom dotkniętym przemocą w rodzinie przysługują ujęte przepisami uprawnienia, zaś na osobach stosujących przemoc ciążą konkretne obowiązki. Zważywszy zaś, że zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2 u.p.p.r.) i wyposażony jest w szereg, choćby wyżej wymienionych, kompetencji oraz działa w ściśle określonej procedurze (patrz – przepisy rozporządzenia w sprawie procedury "Niebieskiej Karty") należy uznać, że stanowi on organ w znaczeniu funkcjonalnym (por. postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2015 r., I OSK 2896/15, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego należy przyjąć, że czynności (lub ich brak) podejmowane przez zespół interdyscyplinarny, jako dotyczące wynikających z przepisów prawa uprawnień lub obowiązków uczestników tego postępowania, mogą być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Reasumując stwierdzić należy, że choć skargę w niniejszej sprawie należało – z podanych wyżej przyczyn – uznać za niedopuszczalną i odrzucić, to brak jest przeszkód, by strona skarżąca poddała kontroli sądowoadministracyjnej czynności Zespołu Interdyscyplinarnego zakończenia procedury "Niebieskiej Karty". W tym stanie sprawy Sąd orzekł jak wyżej stwierdzono. /-/ B. Drzazga