II SAB/Po 98/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie żądania udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach członków Komisji Inwentaryzacyjnej, II. w pozostałej części skargę oddala, III. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł (dwieście dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania. K. J. skierował w dniu 24 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wydania kopii decyzji Wojewody W. z dnia 23 grudnia 1992 r., [...] Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia 25 lipca 2018 r. K. J. złożył za pomocą platformy e-PUAP wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w postaci kopii decyzji komunalizacyjnej, w wyniku której M. P. nabyło nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z arkusza mapy 6, obręb 60 (Dębiec). Z ostrożności – na wypadek, gdyby organ nie udostępnił kopii wskazanej decyzji – wnioskodawca wniósł o informację, w jakim dniu i o jakim znaku została wydana stosowna decyzja. W dniu 30 lipca 2018 r. organ przesłał wnioskodawcy pismo, za pomocą platformy e-PUAP, do którego nie został dołączony załącznik w postaci kserokopii decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia 23 grudnia 1992 r., nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez M. P. prawa własności nieruchomości stanowiącej obecnie m.in. działkę nr [...] z rokusza mapy 06, obręc D.. W dniu 31 lipca 2018r. organ przesłał skarżącemu za pomocą platformy e-PUAP skan wnioskowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. J. zarzucił Prezydentowi Miasta, że udostępnił on kopię decyzji Wojewody [...] z dnia 23 grudnia 1992 r., nr [...], w postaci nadmiernie zanonimizowanej. Według skarżącego, organ nie dokonał czynności prawem przewidzianej, uznając, że informacje: o nazwiskach i imionach członków Komisji Inwentaryzacyjnej, o numerze księgi wieczystej nieruchomości i oznaczeniu nieruchomości na karcie inwentaryzacyjnej – stanowią informację objętą zakresem zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i powinna podlegać anonimizacji. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nieruchomość stanowiła od 1964 r. własność Skarbu Państwa, a następnie – od momentu komunalizacji – własność Miasta P.. Niezrozumiałe dla skarżącego jest działanie polegające na zakryciu numeru księgi wieczystej takiej nieruchomości na dokumencie wytworzonym w 1992 r. Ponadto, jego zdaniem, Prezydent Miasta nie miał podstawy prawnej, aby dokonać anonimizacji i zakrycia danych osobowych członków Komisji Inwentaryzacyjnej, którzy pełnili funkcje publiczną uczestnicząc w pracach takiej komisji. Zdaniem skarżącego, informacja o danych personalnych członków Komisji Inwentaryzacyjnej nie powinna zostać zakryta w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż osoby te pełniły funkcje publiczne. Również informacja o numerze księgi wieczystej i oznaczeniu nieruchomości stanowiącej w przeszłości własność Skarbu Państwa, a od 1990 r. własność Miasta P., nie powinna zostać zakryta w świetle art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że jakkolwiek organ pismem z dnia 30 lipca 2018 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, to jednak uczynił to w sposób nierealizujący jego oczekiwań wynikających z treści wniosku. Oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z dnia 3 września 2018 r. organ przesłał ponownie skan ww. decyzji po ponownej anonimizacji karty inwentaryzacyjnej. Anonimizacja objęła wyłącznie numer księgi wieczystej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że – wobec udostępnienia stronie decyzji po poprawnej anonimizacji karty inwentaryzacyjnej – skarga stała się bezprzedmiotowa, w zakresie żądania udostępnienia imion i nazwisk członków komisji inwentaryzacyjnej. Natomiast odnosząc się do kwestii anonimizacji numeru księgi wieczystej, organ wskazał, że informacja ta nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2018 r. skarżący wywiódł, że nie wnosił o udostępnienie numeru księgi wieczystej nieruchomości, ale o wydanie kserokopii istniejącej decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcia), które zawiera w swojej treści określone informacje. Z tego powodu – przy rozpoznawaniu wniosku – organ mógł i musiał co najwyżej mieć na uwadze art 5 u.d.i.p. Z uwagi na fakt, że organ administracji publicznej dokonał nadmiernej anonimizacji żądanego dokumentu – wykraczającej dalece poza ramy wyznaczone przez art. 5 u.d.ip. – wniesiona skarga była konieczna i uzasadniona. Ponadto, według skarżącego, gdyby Prezydent Miasta miał rację, że z kserokopii decyzji komunalizacyjnej należało usunąć numer księgi wieczystej z uwagi na art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to należałby przyjąć, że w skanie (kopii) decyzji należałoby usunąć (zanonimizować) także numer ewidencyjny działki oraz inne elementy, takie jak oznaczenie powierzchni czy rodzaj użytków gruntowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne – możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, należy wskazać, iż jej przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie udostępnienia stronie kopii decyzji Wojewody W. z dnia 23 grudnia 1992 r., [...] Wskazując na podmiotowy aspektu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Prezydent Miasta był bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Odnosząc się z kolei do zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy, należy wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.o.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez stronę skarżącą informacje, wynikające z treści decyzji decyzji Wojewody W. z dnia 23 grudnia 1992 r., [...], są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p., zatem prima facie ustawa ta znajduje w niniejszej sprawie zastosowanie. Z tego względu Prezydent Miasta przesłał skarżącemu w dniu 31 lipca 2018 r., za pomocą platformy e-PUAP, skan wnioskowanej decyzji. K. J. zarzucił organowi w skardze sądowoadministracyjnej z dnia 23 sierpnia 2018 r., że organ nie dokonał czynności prawem przewidzianej, poddając anonimizacji informacje o numerze księgi wieczystej nieruchomości oraz o nazwiskach i imionach członków Komisji Inwentaryzacyjnej – stanowią informację objętą zakresem zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinna podlegać anonimizacji. Po złożeniu przez skarżącego skargi w niniejszej sprawie, w dniu 3 września 2018 r. organ administracyjny przesłał stronie ponownie skan wspomnianej decyzji, poddając anonimizacji wyłącznie numer księgi wieczystej nieruchomości. Spór pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy prawidłowości działania Prezydenta Miasta, który uznał, że informacja wynikająca z treści wspomnianej decyzji – obejmująca numer księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej obecnie m.in. działkę nr [...] z arkusza mapy 6, obręb 60 (Dębiec) – nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej: "P.g.k."). Skarżący nie podzielił oceny organu, wskazując, że przy rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ mógł i musiał co najwyżej mieć na uwadze art 5 u.d.i.p. Wobec tego organ administracji publicznej dokonał nadmiernej anonimizacji żądanego dokumentu. Sąd stwierdził, że wskazane stanowisko strony skarżącej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Należy stwierdzić, iż trafnie przyjął Prezydent Miasta, że informacja wynikająca z decyzji Wojewody W. z dnia 23 grudnia 1992 r., [...] – obejmująca numer księgi wieczystej wspomnianej nieruchomości – nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., gdyż znajduje do niej wyłączne zastosowanie art. 24 ust. 5 P.g.k. Według tego przepisu, starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 P.g.k. stanowi zaś, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Wobec tego oznaczenie ksiąg wieczystych stanowi element ewidencji gruntów i budynków. W tym miejscu wskazać należy, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. in principio stanowi, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38), w której Sąd wskazał, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe należy przyjąć, że w zakresie, w jakim ustawa szczególna – w tym wypadku P.g.k. – reguluje zakres informacji, tryb jej udzielenia oraz krąg uprawnionych do niej podmiotów – znajduje zastosowanie ta ustaw szczególna. Przepis art. 24 ust. 5 ustawy P.g.k. w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków zawierających dane osobowe, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia (zob. też wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 777/13 oraz wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1373/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego ustawodawca odnośnie do informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków dotyczących danych osobowych określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym oraz co do trybu udostępnienia tych informacji. Artykuł 24 ust. 5 P.g.k. – jak lex specialis – wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji w postaci numerów ksiąg wieczystych nieruchomości. Z tego powodu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który w badanej sprawie stanowił lex generalis. Nie jest uzasadniony argument wyrażony przez skarżącego w pismie z dnia 17 września 2018 r., w myśl którego przyjmując zasadność stanowiska Prezydenta Miasta – dotyczący niemożności udostępnienia numeru księgi wieczystej z uwagi na art. 24 ust. 5 Prawa geodezyjnego w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – wówczas należałby również przyjąć, że w skanie (kopii) decyzji trzeba usunąć (zanonimizować) także numer ewidencyjny działki oraz inne elementy, takie jak oznaczenie powierzchni czy rodzaj użytków gruntowych. Godzi się zauważyć, że w myśl art. 24 ust. 4 P.g.k., każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Wobec tego należy stwierdzić, że cytowany wyżej art. 24 ust. 5 tej ustawy odnosi się wyłącznie do informacji z ewidencji gruntów, które pozwalają poznać dane osobowe. W ocenie Sądu, żądane informacje – obejmujące numer księgi wieczystej – pozwalają na pozyskanie danych osobowych; pośrednio pozwalają na identyfikację osób fizycznych (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., I OSK 1839/12; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., I OSK 1081/13 oraz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2015 r., I OSK 2437/13; publ.: jw.). W odróżnieniu od dostępu do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, znajomość numerów ksiąg wieczystych wobec ich jawności umożliwia dotarcie do danych właścicieli nieruchomości. Zaaprobowanie stanowiska o stosowaniu w sprawie u.d.i.p. godziłoby w racjonalność ustawodawcy. Trudno przyjąć, by węższy zakres dostępu do informacji publicznej miał zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny, zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 ustawy zasadniczej (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 142/14, publ. jw.). Mogłaby ona zarazem prowadzić do obejścia wymagań i warunków stawianych dla udostępnienia informacji wchodzącej w skład ewidencji gruntów i budynków przez P.g.k. Biorąc pod uwagę poczynione ustalenia, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie żądania udostępnienia informacji o imionach i nazwiskach członków Komisji Inwentaryzacyjnej, wynikającej z treści udostępnionego skarżącemu skanu decyzji decyzji Wojewody W. z dnia 23 grudnia 1992 r., [...] – ze względu na stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. W pozostałej części Sąd oddalił skargę, ze względu na bezzasadność stawianych w niej zarzutów, o czym orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. W punkcie III sentencji wyroku Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego połowę kosztów postępowania, działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a. Na zasądzone koszty w łącznej wysokości składają się: wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika. Zasądzając połowę kwoty z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), Sąd wziął pod uwagę art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Sąd stosuje go z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy, a na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu (o charakterze ustawowym) nie stoi treść przepisów wykonawczych, w tym § 14 powołanego rozporządzenia. W ocenie Sądu, zasądzona kwota jest adekwatna do zakresu, w jakim argumentacja skargi – w świetle ustalonych przez Sąd okoliczności sprawy – znajdowała uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.