II SO/Po 10/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 2. czerwca 2021r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M. M. o wymierzenie grzywny organowi w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. odrzucić wniosek ; 2. zwrócić M. M. uiszczony wpis sądowy od wniosku w kwocie [...]zł (słownie: [...] złotych) /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz Pismem z dnia 19. czerwca 2020r. M. M. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Nadzorczą W. sp. z o.o. w W. (zwaną dalej: Radą Nadzorczą) w związku z nierozpatrzeniem wniosku M. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020r. Pismem z dnia 24. marca 2021r. M. M. złożyła wniosek o wymierzenie grzywny Radzie Nadzorczej z tytułu nieprzekazania do sądu jej skargi na bezczynność. W odpowiedzi na wniosek W. sp. z o.o. w W. (zwane dalej: spółką) wniosło o jego odrzucenie lub ewentualnie oddalenie, argumentując swoje stanowisko tym, że Rada Nadzorcza nie ma zdolności sądowej i nie może występować jako strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W dalszej części pisma spółka wskazała, że ostatecznie udzieliła wnioskowanej informacji publicznej dnia 22. czerwca 2020r., co stanowiło zarazem uwzględnienie skargi. Spółka zwróciła także uwagę na czas zawieszenia postępowania (pomiędzy 31. marca 2020r. a 23. maja 2020r.) związany z pandemią [...] i związaną z tym trudną sytuację spółki oraz wskazała, że skarga została przekazana przez zarząd spółki zaraz po otrzymaniu pisma z WSA. Spółka podniosła także twierdzenia co do nieskuteczności złożonego przez skarżącą ponaglenia z dnia 7. maja 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Zgodnie z art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (związanych z terminowym przekazaniem skargi do sądu administracyjnego wniesionej za pośrednictwem tego organu). Jak wskazuje się w doktrynie, "z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący może wystąpić w każdym czasie po upływie terminu określonego w art. 54 § 2. Nie ma podstaw do przyjęcia, że sąd nie może takiego wniosku uwzględnić i wymierzyć organowi grzywny wówczas, gdy organ z uchybieniem terminu z art. 54 § 2 wypełnił obowiązek określony w tym przepisie i przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę po złożeniu przez skarżącego wniosku o wymierzenie grzywny, ale przed jego rozpatrzeniem przez sąd" (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2016). Przytoczony pogląd jest utrwalony także w orzecznictwie, na co wskazuje uchwała NSA, w której podkreślono, że "przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, gdy stało się bezprzedmiotowe – przyp.) nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę" (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09; por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OZ 78/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 7/14). Wobec panującego zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie utrwalonego poglądu co do możliwości nałożenia grzywny na organ, twierdzenia dotyczące późniejszego przekazania skargi do WSA przez zarząd spółki są nieistotne dla rozsttrzygnięcia. Nawet przy przyjęciu, że zarząd spółki uwzględnił skargę w całości w trybie autokontroli zgodnie z art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a., nadal miał on obowiązek przekazania przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 54 § 3 zd. 4 p.p.s.a. (odpowiednie stosowanie § 2 tego przepisu normującego obowiązek przekazania przez organ skargi do WSA). Abstrahując od powyższego zauważyć też należy, że zarząd spółki nie poinformował skarżącej o uwzględnieniu jej skargi oraz nie wypełnił obowiązku z art. 54 § 3 zd. 3 p.p.s.a. dotyczącego określenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na fakt, że grzywnę w trybie art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a. można nałożyć jedynie na organ, a także ze względu na podniesione w odpowiedzi na skargę zarzuty dotyczące braku zdolności sądowej Rady Nadzorczej konieczne jest rozważenie, czy rada nadzorcza komunalnej spółki kapitałowej spełnia przesłanki uznania jej za organ i przyznania jej w związku z tym zdolności sądowej na podstawie art. 25 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 poz. 2176, zwanej dalej: u.d.i.p.), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a więc wskazane w tym przepisie organy w sensie ustrojowym i organy w sensie funkcjonalnym. "Z treści art. 4 ust. 1-5 u.d.i.p., a zwłaszcza z użytego w jego konstrukcji sformułowania "w szczególności" wynika, że dokonane przez ustawodawcę wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru wyczerpującego. W powyższej regulacji elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje on zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do określonych podmiotów. Regulacja ta nie wyklucza istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne, pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają" (postanowienie WSA w Krakowie z 16. września 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 26/15, LEX nr 1806345.). Struktura organizacyjna i własnościowa takich podmiotów nie ma decydującego znaczenia (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 18. września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/14). W. sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest gmina, stanowi podmiot wykonujący określone zadania publiczne powierzone przez Gminę W. z zakresu budownictwa społecznego i zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 Ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713) sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego należą do zadań własnych gminy. Warto zauważyć także, że zgodnie z art. 1 i art. 2 Ustawy z dnia 20. grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 2021 poz. 679, dalej: u.g.k.) gminy mogą prowadzić gospodarkę komunalną, polegającą na wykonywaniu zadań własnych (w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej), w formie spółki prawa handlowego, a jedynie wyjątkowo gmina może tworzyć i przystępować do spółek prawa handlowego poza sferą użyteczności publicznej (art. 10 u.g.k.). W orzecznictwie podkreśla się zatem, że "podmiotami zobowiązanymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy są również spółki komunalne. Realizują one zadania publiczne będące zadaniami własnymi gminy (np. zaopatrzenie mieszkańców w wodę, odprowadzanie ścieków) i przez udział gminy w strukturze właścicielskiej dysponują funduszami publicznymi" (wyrok WSA w Olsztynie z 13. grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ol 799/05 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 5. stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 894/05). Należy jednak odróżnić pojęcie podmiotu zobowiązanego, jakim zgodnie z wcześniejszymi wywodami jest spółka, od pojęcia organu. Warto zauważyć, że "ustawodawca nie utożsamił (...) pojęcia ‘’podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej’’ z pojęciem ‘’organ administracji publicznej’’ z art. 1 k.p.a., ale rozszerzył krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji tak, aby każdy podmiot publiczny, który taką informację posiada, ją udostępnił" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 2016). W związku z tym nie jest możliwe nałożenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. na każdy podmiot zobowiązany w rozumieniu u.d.i.p., gdyż nie każdy podmiot zobowiązany w rozumieniu u.d.i.p. jest jednocześnie organem administracji w rozumieniu art. 1 k.p.a. "W prawie administracyjnym przyjmuje się, że organ to wewnętrzna jednostka organizacyjna danego podmiotu prawa wyposażona w uprawnienie do wyrażania woli tego podmiotu. Uprawnienie takie opiera się na obowiązującym prawie, a nie na pełnomocnictwie udzielonym przez ten podmiot" (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 47). Biorąc pod uwagę kryterium uprawnienia do wyrażania woli w imieniu danego podmiotu prawa, odwołać należy się do przepisów Ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. 2020 poz. 1526, dalej: k.s.h.) traktujących o wewnętrznej strukturze spółki prawa handlowego, jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie z art. 201 k.s.h. to zarząd prowadzi sprawy i reprezentuje spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, co prowadzić musi do wniosku, że to właśnie zarząd, jako wyspecjalizowany organ spółki z o.o., powinien realizować administracyjnoprawne obowiązki spółki komunalnej związane np. z udostępnianiem informacji publicznej w trybie u.d.i.p. czy przekazywaniem (wnoszonych za jego pośrednictwem) skarg do WSA. W niniejszej sprawie zarząd pełni bowiem funkcję organu administracji w ujęciu funkcjonalnym. Cechy tej nie można z kolei przypisać radzie nadzorczej, gdyż nie jest ona uprawniona do wyrażania woli w imieniu spółki z o.o. z uwagi na to, że zgodnie z art. 219 § 1-4 k.s.h. radzie nadzorczej przysługują jedynie kompetencje nadzorcze i kontrolne. W związku z wyżej przytoczonymi względami Sąd stwierdza, że Rada Nadzorcza nie jest organem w rozumieniu art. 1 k.p.a., a więc nie ma zdolności sądowej zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz nie można na nią nałożyć grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Podzielając całkowicie wyżej przytoczone poglądy Sąd stwierdził, że wniosek wniesiony w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji. /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz