II SO/Po 14/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku G. K. o wymierzenie grzywny Radzie Gminy w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. wymierzyć Radzie Gminy grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych, 2. zasądzić od Rady Gminy na rzecz skarżącego G. K. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ Jakub Zieliński Przedmiotem rozpoznania jest wniosek G. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), z dnia [...] marca 2021 r. (data nadania pocztowego pisma z dnia [...] marca 2021 r. – k. 1, 11) o wymierzenie Radzie Gminy grzywny za nieprzekazanie do tutejszego Sądu skargi z dnia [...] sierpnia 2019 r. na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. [Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2017 r.., poz. 7630]. Jako podstawę prawną wniosku powołano art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a. Strona wniosła również o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Do wniosku został dołączony dowód nadania przedmiotowej skargi (z dnia [...] sierpnia 2019 r.) i jej doręczenia organowi (14 sierpnia 2019 r.). Wniosek ten został skierowany do Sądu w następujących okolicznościach, ustalonych na podstawie twierdzeń zawartych we wniosku o wymierzenie grzywny oraz odpowiedzi organu na wniosek i dalszych pismach procesowych w sprawie o sygn. akt II SO/Po [...]. W dniu [...] sierpnia 2019 r. G. K. wniósł do Rady Gminy skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł.. Organ otrzymał skargę w dniu [...] sierpnia 2019 r., jednak do dnia wystąpienia z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny skarga ta nie została przekazana do tutejszego Sądu. Następnie skarżący wniósł w przedmiotowej sprawie ponaglenie z dnia [...] października 2020 r., zaś w odpowiedzi na prośbę organu z dnia [...] października 2020 r. pełnomocnik strony przesłał organowi dowód nadania skargi. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Rada Gminy, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (na podstawie pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu przez Wójta Gminy Ł.), wniosła o oddalenie wniosku. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa skarga został wniesiona w dniu [...] sierpnia 2019 r., jednak w toku procedowania doszło do zagubienia tej skargi. Organ przyznał, że dokumenty zaginęły w wyniku błędu pracownika Urzędu Gminy Ł., na co miała wpływ znaczna ilość pism i wzmożony obieg dokumentów w Urzędzie. Rada Gminy stwierdziła, że "mimo usilnych starań, organ na chwilę obecną nie odnalazł przedmiotowej skargi oraz nie potrafi wskazać, gdzie się ona znajduje, co w następstwie uniemożliwia ustosunkowanie się do niej i przekazanie ww. pisma do sądu wraz z odpowiedzią". Przy takiej argumentacji organ stwierdził, że niewypełnienie obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. nie było zamierzonym działaniem organu, które należy rozpatrywać wyłącznie w kategoriach niedochowania należytej staranności, a nie świadomego i umyślnego opóźnienia w zakresie przekazania skargi do sądu administracyjnego. Organ wskazał również na to, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy niezwłocznie po stwierdzeniu zagubienia oryginału skargi poczynił własne starania o uzyskanie treści skargi, zwracając się do strony (jej pełnomocnika procesowego) z prośbą o ponowne nadesłanie pisma, jednak strona skarżąca świadomie nie zdecydowała się nadesłanie skargi. W związku z tym organ podniósł, że twierdzenie strony, jakoby organ nie poinformował jej o przyczynach zwłoki należy uznać za niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Zdaniem organu okoliczność ta powinna być uwzględniona przez Sąd w ramach oceny zasadności orzeczenia grzywny. Organ podkreślił również, że "ostatecznie przychylono się do treści skargi [...] i dokonano określonych zmian w zaskarżonej uchwale", odpowiadających żądaniu strony skarżącej, a wprowadzonych na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. Argumentował, że ta ostatnia okoliczność pozwala na konstatację, że mimo naruszenia terminu art. 54 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi już potrzeba wymierzenia grzywny w celu zdyscyplinowania organu do wykonania obowiązku, a to z uwagi na dokonanie stosownych zmian w zaskarżonej uchwale, odpowiadających żądaniu strony. Końcowo organ wskazał na to, że zagubienie skargi stanowiło wyłącznie jednostkowy przypadek, a wymierzenie grzywny nie jest uzasadnione. W replice z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał złożony wniosek. Zaprzeczył twierdzeniu Rady Gminy co do tego, że organ niezwłocznie po stwierdzeniu zagubienia oryginału skargi poczynił własne starania uzyskanie treści skargi. W tym względzie podniósł, że przez ponad rok od wniesienia skargi ([...] sierpnia 2019 r.) do chwili złożenia ponaglenia ([...] października 2020 r.), pomimo kontaktów telefonicznych z organem w tym czasie, nie uzyskał żadnych konkretnych informacji o stanie rozpoznania sprawy ani nie został poinformowany o zagubieniu skargi. Wskazując na stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na wniosek, dotyczące uwzględnienia skargi G. K., pełnomocnik kwestionował wiarygodność wyjaśnień organu co do rzekomego zagubienia skargi. Zwrócił przy tym uwagę na to, że z jednej strony organ twierdzi, iż nie posiada skargi wniesionej [...] sierpnia 2019 r., a z drugiej po ponad roku okazuje się, że jednak treść jest organowi znana i dokonuje on modyfikacji odpowiadającej żądaniu skarżącego. Ponadto wnioskodawca podniósł, że jeżeli organ odnalazł skargę, to winien był niezwłocznie przekazać ją do tutejszego Sądu, czego nie uczynił. Stwierdził również, że nawet jeśli skarga została uwzględniona przez organ w zakresie jego właściwości, to nie otrzymał żadnego rozstrzygnięcia w tej kwestii. W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, jaki zakres zmian został poczyniony w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł., wprowadzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Do przedmiotowego pisma został załączony odpis (wydruk z dziennika wojewódzkiego) uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia [...] tycznia 2021 r., poz. [...]). Pełnomocnik strony skarżącej nie przedstawił odrębnego stanowiska względem twierdzeń organu zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. Do dnia rozstrzygania w przedmiocie wymierzenia grzywny organ nie przekazał do tutejszego Sądu skargi G. K. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego uregulowany został w art. 54 p.p.s.a. Co do zasady obowiązkiem organu, za pośrednictwem którego jest wnoszona skarga, jest przekazanie skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 zd. pierwsze p.p.s.a.). Z obowiązkiem tym koreluje możliwość zastosowania sankcji określonej w art. 55 § 1 p.p.s.a. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oprócz funkcji dyscyplinującej pełni również funkcję prewencyjną i restrykcyjną, stąd nawet spóźnione dopełnienie obowiązku przekazania skargi nie czyni wniosku o wymierzenie grzywny bezprzedmiotowym (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2 i postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 278/13 – orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści przytoczonego art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Wymierzenie grzywny nie jest bezwzględnym obowiązkiem sądu administracyjnego, gdyż sąd, wydając orzeczenie w tym przedmiocie, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków związanych z przekazaniem skargi, jak i zachowanie organu po wpłynięciu wniosku o wymierzenie grzywny, czas jaki upłynął od wniesienia skargi oraz to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ukaranie organu grzywną ma służyć także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości (por. postanowienie NSA z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OZ 597/11, dostępny jw.). Dodać należy, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. może być rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w tym trybie (por. postanowienia NSA z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OZ 887/12 i I OZ 886/12, dostępne jw.). Rozpatrywanie skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej podlega kognicji sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), wobec tego wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w takich sprawach jest dopuszczalny. Stosownie do postanowień art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Aktualnie, zgodnie z obwieszczeniem z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2020 r. i w drugim półroczu 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 199) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 4 512,41 zł, a w drugim półroczu 2020 r. wyniosło 4 651,78 zł. Należy też podkreślić, że powołane przepisy ustawy procesowej nie określają dolnej granicy grzywny, która może zostać nałożona w trybie art. 55 p.p.s.a. Z ustalonego stanu sprawy wynika, że skarga G. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] została nadana [...] sierpnia 2019 r. i wpłynęła do organu w dniu [...] sierpnia 2019 r. Pomimo niewątpliwego faktu otrzymania skargi, na dzień wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny ([...] marca 2021 r.) nie została ona przekazana do tutejszego Sądu. Stan taki trwał również w chwili orzekania przez tutejszy Sąd w przedmiocie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do stanowisk stron przeciwnych, warto zauważyć, że niewywiązanie się z obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., organ uzasadniał zagubieniem skargi przez pracownika Urzędu Gminy Ł. i brakiem możliwości wskazania, gdzie to pismo procesowe aktualnie się znajduje. Zarazem jednak organ wyjaśnił, że "ostatecznie przychylono się do treści skargi [...] i dokonano określonych zmian w zaskarżonej uchwale", odpowiadających żądaniu strony skarżącej. Miało to nastąpić na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. Poza tym organ podniósł, że po stwierdzeniu zagubienia oryginału skargi poczynił własne starania o uzyskanie treści skargi i w tym celu zwrócił się do pełnomocnika strony o jej ponowne nadesłanie, jednak strona świadomie tego zaniechała. Z kolei skarżący podniósł, że organ podjął działania w celu wyjaśnienia kwestii związanych z wniesioną skargą dopiero po wniesieniu ponaglenia w przedmiotowej sprawie, tj. po ponad roku od wniesienia skargi. Poza tym zakwestionował twierdzenia organu o zagubieniu skargi, wskazując na zawarte w odpowiedzi organu informacje dotyczące uwzględnienia skargi i zmodyfikowania uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na trenie gminy w odpowiadającej żądaniu skarżącego. Z powyższych okoliczności wyłaniają się następujące podstawowe wnioski: 1) przez ponad rok od wniesienia skargi (data wpływu do organu: [...] sierpnia 2019 r.) w przedmiotowej sprawie nie została ona przekazana do sądu administracyjnego, gdyż najprawdopodobniej uległa zagubieniu przez pracownika urzędu; 2) po wniesieniu ponaglenia ([...] października 2020 r.) organ podjął starania w celu odnalezienia skargi i odtworzenia jej treści (zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o ponowne nadesłanie skargi – okoliczność niezaprzeczona w toku postępowania przez stronę, a zatem uznana przez tutejszy Sąd za przyznaną); 3) skarżący pomimo wezwania nie dostarczył organowi skargi (odpisu); 4) organ na tyle zidentyfikował treść skargi (co najmniej przedmiot zaskarżenia i jej żądania), że "ostatecznie przychylono się do treści skargi [...] i dokonano określonych zmian w zaskarżonej uchwale", odpowiadających żądaniu strony skarżącej, co miało nastąpić w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie przyjęcia zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia [...] tycznia 2021 r., poz. [...]). Zdaniem Sądu, w sprawie zaszły podstawy do wymierzenia organowi przedmiotowej grzywny, która w tym wypadku oprócz funkcji dyscyplinującej pełniła będzie również funkcję prewencyjną i restrykcyjną. Określając wysokość orzeczonej grzywny w przedmiotowej sprawie, Sąd wziął pod uwagę oczywisty fakt nieprzekazania skargi do sądu administracyjnego, ale zarazem uwzględnił złożoną sytuację faktyczną sprawy. Z jednej strony, na dzień rozstrzygania sprawy oryginał skargi nie został odnaleziony, a być może został nawet zagubiony w sposób trwały. Z drugiej, organ na tyle zidentyfikował treść skargi (jak można zakładać – na podstawie różnych cząstkowych danych, łącznie z informacjami uzyskanymi w toku rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem strony), że w swoim przekonaniu uwzględnił żądania strony i zmienił kwestionowaną uchwałę w zakresie zgodnym ze stanowiskiem skarżącego. Działanie to zostało jednak podjęte po ponad roku od czasu wniesienia skargi, a strona przeciwna nie została powiadomiona o domniemanym uwzględnieniu skargi. Natomiast z trzeciej, organ nie zdołał we własnym zakresie odtworzyć całości treści skargi (jej pełnego odwzorowania), zaś wnioskodawca pomimo wezwania nie przedstawił organowi własnego egzemplarza skargi. Dodać przy tym należy, że odpis wniesionej skargi nie został również dołączony do wniosku o wymierzenie grzywny, ani do późniejszego pisma procesowego strony. Zawinienie organu w zagubieniu skargi i ponad roczna zwłoka w podjęciu działań zmierzających do odnalezienia skargi i nadania jej dalszego biegu nie budzi wątpliwości. Zagubienie skargi po jej skutecznym wniesieniu (wpłynięciu do organu), nawet gdyby stanowiło skutek niefortunnego zbiegu przypadków (nieumyślnych pomyłek czy roztargnienia pracownika urzędu), w żadnym razie nie stanowi okoliczności świadczącej o braku winy organu w zaistnieniu takiego stan rzeczy. Od organu jednostki samorządu terytorialnego należy oczekiwać odpowiedniej staranności w prowadzeniu spraw urzędowych i takiej organizacji pracy urzędu, która zapewnia szybkie i sprawne załatwianie spraw, w tym nadawanie pismom obywateli dalszego prawidłowego biegu. Organ nie wykazał zaś w niniejszej sprawie, aby zaginięcie skargi było spowodowane działaniem siły wyższej lub skutkiem innych nadzwyczajnych okoliczności, która to sytuacja mogłaby ewentualnie stanowić usprawiedliwienie dla zaniechania organu w wypełnieniu obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. i tym samym uzasadniać odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ administracyjny w pełni ponosi odpowiedzialność za poprawne funkcjonowanie urzędu oraz osób w nim zatrudnionych, w tym także za sprawność i terminowość wykonania zadań oraz bezpieczeństwo przekazywanych do urzędu dokumentów. Zaginięcie czy zagubienie dokumentu (w tym i skargi), który wpłynął do urzędu, jest każdorazowo sytuacją niewątpliwie niepożądaną, niemniej jednak obiektywnie mogącą się zdarzyć. Rzecz jednak w tym, aby okoliczność zaginięcia dokumentu sprawnie wyjaśnić, a następnie wszelkimi dostępnymi środkami spowodować odnalezienie lub odtworzenie takiego dokumentu (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SO/Go 20/13, dostępne jw.). W niniejszej sprawie organ nie przedstawił wyczerpujących wyjaśnień – a miał po temu okazję przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy – wskazujących na to, że ustalił, na jakim dokładnie etapie postępowania skarga mogła zaginąć (poprzestał na wskazaniu, że miało to miejsce "w toku postępowania"). W istocie nie wykazał też, że po stwierdzeniu niemożności odnalezienia skargi również odtworzenie jej treści obiektywnie nie było wykonalne. W konsekwencji nie przygotował i nie przekazał Sądowi merytorycznej odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. O niemożności odtworzenia skargi – przy braku wyjaśnienia innych okoliczności sprawy – nie mógł zaś przesądzać sam ewentualny brak współpracy strony skarżącej, skoro w pewnym wymiernym stopniu treść skargi była znana organowi, co doprowadziło do zmiany zaskarżonej uchwały, a zakres tej modyfikacji miał być w ocenie organu zgodny z żądaniem strony. Przy tym, nawet tego rodzaju uwzględnienie skargi nie stanowi okoliczności obiektywnie usprawiedliwiającej bezsporne naruszenie przepisu art. 54 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie. Wniosek o wymierzenie grzywny ma przede wszystkim doprowadzić do tego podstawowego skutku, jakim jest poddanie skargi kognicji sądu administracyjnego. Orzeczona grzywna, w zamierzeniu Sądu, ma zmobilizować organ do wypełnienia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. i finalnie doprowadzić do przekazania sądowi administracyjnemu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Będzie wymagało to przeprowadzenia pogłębionych poszukiwań oryginału skargi, względnie podjęcia intensywniejszych wysiłków w celu odtworzenia jej treści na podstawie zgromadzonych informacji. W tym ostatnim zaś wydatnie może pomoc organowi sama strona skarżąca poprzez podjęcie współpracy i przedstawienie organowi egzemplarza wniesionej skargi. W ramach funkcji prewencyjnej, wymierzona grzywna być może zapobiegnie w przyszłości innym przypadkom nieprzekazania przez Radę Gminy skarg do sądu administracyjnego, a w ten sposób przyczyni się do tego, by niniejsza sytuacja pozostała "przypadkiem wyłącznie jednostkowym", jak to określił organ w odpowiedzi na wniosek. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 55 § 1 oraz art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji (pkt 1). Zdaniem Sądu, grzywna we wskazanej w sentencji wysokości stanowi odpowiednią reakcję na naruszenia przepisów przez organ, odpowiada też stopniowi zawinienia organu oraz uwzględnia całokształt okoliczności sprawy. Sąd uznał, że tak wymierzona grzywna stanowi w tym wypadku wystarczający środek dyscyplinujący, a także represyjny. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji), uwzględniając wysokość kosztów sądowych uiszczonych przez stronę (wpis od wniosku w kwocie [...]zł – k. 2, 8) oraz fakt korzystania z zastępstwa procesowego adwokata (w tym poniesioną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł – k. 7). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego ([...] zł) Sąd wziął pod uwagę stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 1 i 2. /-/ Jakub Zieliński