III SA/Po 1020/21

Dnia 9 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi U. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], wskazując na art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie wniosku U. D. złożonego [...] listopada 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek U. D. (dalej także jako skarżąca) przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w związku z brakiem wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres marzec-maj 2020 r. ZUS wskazał, że skarżąca poinformowała, że wniosek przesłała pocztą [...] kwietnia 2020 r., ale nie odnotowano wpływu wniosku. Pismem z [...] listopada 2020 r. do ZUS został przesłany duplikat wniosku. Zgodnie z art. 31zp ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej jako ustawa o COVID-19) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. płatnik składek przekazuje do ZUS nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r. ZUS podkreślił, że jest to termin materialnoprawny, jego upływ powoduje skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia prawa do ubiegania się o zwolnienie z opłacania składek we wskazanym zakresie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że wniosek został przesłany [...] kwietnia 2020 r. na dowód czego przedstawiła pocztowe potwierdzenie nadania przesyłki. W przesyłce były trzy wnioski: firmy skarżącej i jej męża, skarżącej, męża. ZUS zarejestrował tylko wpływ wniosku firmy [...], co się stało z pozostałymi jest trudne do wyjaśnienia. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w [...] wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID 19 – utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r., w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na przedstawionym przez stronę formularzu potwierdzenia odbioru brak jest jakiejkolwiek informacji o zawartości przesyłki. Brak również pisma przewodniego, z którego wynikałoby, że przesyłka zawiera korespondencję do trzech różnych spraw. Z ustaleń wynika, że w dacie wpływu przesyłki, pracownik ZUS zamieszczając prezentatę wskazał, że do wniosku dołączono wyłącznie jeden załącznik tj. ewidencję sprzedaży płatnika [...] U. D., A. D. wraz z ww. załącznikiem. W przypadku, gdyby w przesyłce znajdowały się inne pisma, znalazłoby to odzwierciedlenie w liczbie załączników wskazanych na prezentacie. W przypadku wpływu korespondencji w jednej przesyłce prezentatę zamieszcza się tylko na jednym piśmie, natomiast pozostałe pisma są określone jako załączniki, których ilość określa się na prezentacie. Wobec powyższego ZUS rozpatrzył pismo złożone [...] listopada 2020 r. jako pierwszy wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r., a więc po terminie. U. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją. Uzasadniając powtórzyła argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów zawodowych na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 p.p.s.a. Skarżąca złożyła wniosek o skierowanie sprawy w tym trybie (k. 17 akt) a organ w terminie 14 dni nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór między stronami koncentruje się na kwestii, czy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. – przed [...] czerwca 2020 r. (skarżąca wywodzi, że swój wniosek przesłała [...] kwietnia 2020 r. jedną przesyłką, razem z wnioskiem męża oraz wnioskiem dotyczącym firmy [...], prowadzonej z mężem, zaś przy piśmie z [...] listopada 2020 r. przesłała kopię ( jak twierdziła) wcześniej złożonego wniosku). Z kolei organ konsekwentnie wskazywał, że przed [...] czerwca 2020 r. otrzymał tylko wniosek dotyczący płatnika [...] U. D., A. D., zatem wniosek nie został wówczas przez skarżącą złożony. Nie budzi przy tym wątpliwości, że złożenie wniosku w terminie do [...] czerwca 2020 r. warunkowało uzyskanie zwolnienia z obowiązku opłacania składek – art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19. Należy wskazać, że zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, a - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96; niepubl.), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 689/07). Głównym problemem interpretacyjnym jest zakres pojęcia bezprzedmiotowości, która często jest mylona z bezzasadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawczyni może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13). Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 K.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z powodu złożenia wniosku po terminie. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zo i n. ww. ustawy o COVID-19, winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty), odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Powód umorzenia postępowania przez organ mógł być zatem jedną z przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na brak spełnienia przez skarżącą warunków uprawniających do zwolnienia, które zostały wskazane w art. 31zo i zp ustawy o COVID-19. Jednak, materiał dowodowy sprawy potwierdza, że sprawa nie była bezprzedmiotowa, gdyż istniał spór co do zasadniczej kwestii, tj. czy wniosek został złożony przed 30 czerwca 2020 r., która to okoliczność miała istotny wpływ na uprawnienie skarżącej do uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Zgodnie z art. 31 zq ust. 7 ustawy o COVID-19, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2021 r., III SA/Po 597/20). Dalej Sąd wskazuje, że jak wynika z akt dołączonych do skargi, dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS przeprowadził postępowanie wyjaśniające. ZUS wywodzi w zaskarżonej decyzji, że w dacie wpływu przesyłki z [...] kwietnia 2020 r., pracownik ZUS zamieszczając prezentatę wskazał, że do wniosku dołączono wyłącznie jeden załącznik tj. ewidencję sprzedaży płatnika [...] U. D., A. D. wraz z ww. załącznikiem. Zdaniem ZUS, w przypadku gdyby w przesyłce znajdowały się inne pisma, znalazłoby to odzwierciedlenie w liczbie załączników wskazanych w na prezentacie. W aktach administracyjnych znajduje się kserokopia wniosku firmy [...] z [...].04.2020r. z prezentatą ZUS z [...].04.2020r., z której wynika, że do wniosku dołączono tylko jeden załącznik – tj. ewidencję sprzedaży a nie pozostałe wnioski. W takiej sytuacji to skarżąca winna była wykazać, że faktycznie do jednej koperty włożone zostały więcej niż jeden wniosek firmy [...] i jeden załącznik – ewidencja sprzedaży. Organ zobowiązany był wezwać skarżącą do złożenia dalszych szczegółowych wyjaśnień w tej kwestii, skoro mimo zapoznania się z aktami sprawy dnia [...].03.2021r. skarżąca nadal podtrzymywała twierdzenia o przesłaniu kilku wniosków w jednej przesyłce. Zauważyć należy, że na tym etapie nie można jeszcze uznać, że w sprawie pojawiły się niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 81a k.p.a.), tj, że równie prawdopodobne jest zaginięcie wniosku skarżącej w siedzibie organu co fakt, że np. przez przeoczenie jej wniosek nie został przez nią (lub inną osobę) włożony do koperty ( jako duplikat wniosku dołączony został jego oryginał). Celowym jest, by skarżąca odniosła się do tego dowodu, w postaci wniosku z prezentata ZUS dołączonego przez organ do akt administracyjnych i przedstawiła szczegółowe okoliczności związane z dokonaną wysyłką wniosku [...].04.2020r., co organ winien jej umożliwić przez zobowiązanie do złożenia wyjaśnień w tej kwestii. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni w niezbędnym zakresie akta sprawy oraz będzie miał na uwadze uwagi Sądu. Sąd zawraca przy tym uwagę na obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Ww. przepisy wprost uwzględniają sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, co może mieć znaczenie przy braku wykazania przez stronę, że złożyła wniosek w terminie. Choć przepis ten wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (16 grudnia 2020 r.), to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce: "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został zaś ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Sąd dostrzega, że w dacie wydania pierwszej decyzji w niniejszej sprawie, przepisy art. 15zzzzzn2 nie obowiązywały, obowiązywał jednak przy wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2021r. i nie mogą one być pomijane. Trzeba uznać, że przywołana regulacja wyznacza kierunek, w którym powinny zmierzać interpretacja i stosowanie przepisów ustawy o COVID-19, czyli z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom ze skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek. Wynika z tego, że sam ustawodawca uznał za konieczne zamieszczenie w ustawie o COVID-19 tej bardzo korzystnej, z punktu widzenia interesów płatników, regulacji prawnej, która dotyczy również terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, czyli terminu takiego jak w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.