III SA/Po 1375/13

Dnia 13 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik ( spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2012 roku inspektor Inspekcji Transportu Drogowego dokonał na drodze wojewódzkiej w miejscowości G. kontroli zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki VOLVO i naczepy ciężarowej, którymi kierował J.R.. W momencie kontroli kierujący wykonywał transport drogowy rzeczy na trasie K. – C., przewożąc ładunek ręczników papierowych w ilości [...] palet. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Ponadto w toku kontroli i analizy zapisów na wykresówce kierowcy stwierdzono nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...].08.2012 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 10 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a. oraz wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.. Strona pismem z dnia [...] września 2012 r. przesłała wyjaśnienia do których jednocześnie załączyła oświadczenie kierowcy wraz z kserokopią udzielonej mu nagany. Zdaniem strony, jako przedsiębiorcy zatrudniającego J.R., to kierowca naruszył obowiązujące normy prawne regulujące stosowanie urządzeń rejestrujących, do czego przyznał się sam kierowca i wskazał na nieświadomość przedsiębiorcy co do takiego działania. W ocenie strony zapewniła ona właściwą organizację i dyscyplinę pracy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, w zw. z art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, zwanej dalej u.t.d.) oraz załącznika nr 3 do u.t.d. lp. 6.2.1, nałożył na M.M., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą M z siedzibą w C., karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kierowca prowadził pojazd z użyciem magnesu umieszczonego na impulsatorze w celu sfałszowania danych, a tym samym nie rejestrował za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Nadto, kierowca zeznał, że stosował magnes kilkakrotnie. Działanie takie stanowi naruszenie art. 15 ust. 8 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 21 grudnia 1985 r., ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem 3821/85) Organ wskazał, iż wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nie znajduje zastosowania, bowiem skarżąca powinna przewidzieć powstałe naruszenia, a nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi miało charakter wielokrotny. Skarżąca, jako profesjonalista świadczący usługi transportowe, powinna przewidzieć, że powierzone kierowcy zadania są niemożliwe do wykonania w zgodzie z obowiązującymi przepisami, tym bardziej, że w trakcie uprzednich kontroli pojazdów skarżącej również wykazywano rażące naruszenia przepisów. W złożonym odwołaniu M.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, bądź jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem odwołującej organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego (art. 92 ust. 1, art. 92b i art. 92c u.t.d.) oraz przepisy prawa procesowego, w szczególności art. 6 - 11, 77, 80 i 107 k.p.a. podkreślając, że jak wynika z zeznań kierującego i przesłanego oświadczenia, działał on samowolnie, a skarżąca nie miała żadnej wiedzy na temat zastosowanego niedozwolonego urządzenia. Powstałe naruszenie w ocenie strony wynikało tylko i wyłącznie z winy kierowcy, który w oddaleniu od przedsiębiorstwa dopuścił się ustalonej nieprawidłowości. Odwołująca jednocześnie wskazała, iż wszczęte postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie w zakresie naruszenia, którego w rzeczywistości dopuścił się kierowca prowadzi do dwukrotnego ukarania, bowiem organ kwalifikuje stwierdzone naruszenie jako dwa odmienne naruszenia - jako samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, na skutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi oraz jako nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W ocenie strony za ten sam czyn nie można ukarać kilku osób i niniejsza zasada wynika nie tylko z art. 2 Konstytucji RP, ale też Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Strona jednocześnie nadmieniła, iż sporządzony protokół kontroli jest nieczytelny, a wydana decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia. Ponadto organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego w zakresie poczynionych ustaleń, bowiem w sprawie nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny, nie uwzględniono całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez stronę. W przekonaniu strony przesłane oświadczenie kierowcy korzysta z domniemania prawdziwości i organ I instancji nie pozyskał żadnego dowodu, który podważałby ww. oświadczenie. Strona podkreśliła, iż w trakcie zadania przewozowego wykonywanego przez kierowcę nie miała wiedzy, iż posiada on i posługuje się niedozwolonym urządzeniem, natomiast powierzone zadanie przewozowe było możliwe do wykonania zgodnie z normami czasu pracy. Stwierdzone naruszenie było wynikiem nienależytej staranności i samodzielnego działania pracownika. Rozszerzenie tej odpowiedzialności na przypadek, który wskazuje, iż pomimo dopełnienia obowiązków przez przewoźnika, kierowca z własnej inicjatywy bądź poprzez własne niedozwolone działanie narusza prawo, stanowi w istocie odpowiedzialność za działanie innych osób na zasadzie ryzyka. Strona dodatkowo nadmieniła, iż przesłała dokument w postaci kary upomnienia wydanej kierowcy, który świadczy niewątpliwie o jego kontroli. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1, ust. i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym, art. 13 i art. 15 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz lp.6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.M., od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 listopada 2012 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85, przedsiębiorca wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia 3821/85 – nie może zatem uwolnić się od tej odpowiedzialności za skutek (stan tachografu), opartej na zasadzie winy o charakterze obiektywnym. Wystawiona miesiąc po kontroli kara nagany dla kierowcy nie stanowi dowodu należytej staranności skarżącej i weryfikacji czasu pracy kontrolowanego kierowcy. Nadto, przepis lp.6.2.1 w załączniku 3 do u.t.d. wyraźnie ustanowił odpowiedzialność przewoźnika drogowego lub innego podmiotu za zachowania kierującego pojazdem. Sprawą przedsiębiorcy jest odpowiedni dobór osób z nim współpracujących i podjęcie wszelkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszeniu prawa, w tym kontrola powierzonych i wykonanych obowiązków. Ocena materiału dowodowego została dokonana na podstawie całości zgromadzonego materiału, a udział strony został zapewniony, o czym świadczą m.in. złożone pisemne wyjaśnienia. W odniesieniu do nałożenia dwóch odrębnych kar organ wskazał, iż znowelizowana u.t.d. przewiduje odrębną odpowiedzialność za działania i zaniechania kierowcy oraz podmiotu wykonującego przewóz drogowy – nałożenie mandatu karnego dla kierującego pojazdem na podstawie lp. 13.7 załącznika nr 1 do u.t.d. nie wykluczało zatem wszczęcia postępowania wobec skarżącej za naruszenia wynikające z załącznika nr 3 do u.t.d. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (data wpływu 9 maja 2013 r.), skarżąca M.M. wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 92a w zw. z art. 92 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nieprawidłowości sprecyzowanej w załączniku nr 3 do u.t.d. liczbą porządkową 6.2.1. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1676/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że ze względu na miejsce zamieszkania skarżącej w Chodzieży, zgodnie z § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 kwietnia 2011r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz. U. z 2012r., poz. 604), właściwym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. W skardze na przedmiotową decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonalności decyzji do czasu rozpoznania skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy w dalszym ciągu budzi wątpliwości i nie został ustalony przez organ należycie i nie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez niego wyjaśnione, – art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wymaganego tym przepisem uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji, tj. nie wskazanie przyczyn, z powodu których organ I i II instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej - środkom dowodowym (wyjaśnienia, odwołanie, zeznania świadka -kierowcy, oświadczenie kierowcy, kara nagany), – wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności wskazanych przez stronę już na etapie kontroli oraz postępowaniu wyjaśniającym i odwoławczym, – unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyrażające się w sprzeczności istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, – art. 77 § 1 k.p.a. związku z art. 92b i 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez pozorne przeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podtrzymuje swoje stanowisko (zarzuty zawarte w wyjaśnieniach i odwołaniu stanowią integralną część skargi). W ocenie skarżącej organ nie wykazał przesłanki naruszenia obowiązków ciążących na przedsiębiorcy i postępowanie dotyczące naruszeń z załącznika nr 3 do u.t.d. było bezpodstawne, bowiem naruszeń dokonał działający samowolnie kierowca i prowadzi to do dwukrotnego karania za ten sam czyn. Organ nie przesłuchał strony na okoliczność świadomości zainstalowania przez kierowcę magnesu. W ocenie skarżącej ustawodawca w tym celu wydał 3 załączniki do u.t.d., aby określić osoby odpowiedzialne za naruszenia. Organ nie dokonał nadto wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że zabrania kierowcom korzystania z urządzeń zakłócających pracę urządzeń rejestrujących czas pracy i organizuje przewóz tak, by kierowcy mogli pracować nie używając takich urządzeń, a użycie magnesu przez ukaranego kierowcę było jego samodzielną decyzją, bowiem chciał wcześniej wrócić do domu. W ocenie skarżącej organ ponadto interpretował wątpliwości na jej niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wskazując ponadto, że trudno przyjąć, iż kierowca bezinteresownie i bez wiedzy pracodawcy przekracza normy czasu pracy, ukrywając własną pracę, za którą należy się wynagrodzenie. Wymierzenie kary pieniężnej na podstawie załącznika do u.t.d. nie ma związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy, który jest profesjonalistą. Organ działa w warunkach uznania związanego. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2013r., sygn. akt III SA/Po 1375/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że skarżąca była podmiotem wykonującym przewozy drogowe w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Nie jest też sporny stan faktyczny dotyczący samego zdarzenia i stwierdzonego uchybienia, polegającego na wykonywaniu dniu [...] sierpnia 2012 r., przez kierowcę zatrudnionego u skarżącej, przewozu drogowego pojazdem o nr rej. [...] wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączono niedozwolone urządzenie dodatkowe w postaci magnesu, wpływające na jego niewłaściwe funkcjonowanie i zakłócające wskazania w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Stan taki wynika również ze zgromadzonych dowodów i nie był w postępowaniu administracyjnym kwestionowany. Istotę sporu stanowią natomiast okoliczności związane z odpowiedzialnością przedsiębiorcy za skutki naruszenia przepisów prawa zawinione przez kierowcę, który przyznał się do samowolnego stosowania tego urządzenia. Na wstępie wskazać należy, iż przepisy art. 1 i 3 u.t.d. wyznaczają jej zakres przedmiotowy. Obejmują one zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego, w tym zasady dotyczące dostępu do zawodu przewoźnika drogowego i dostępu do rynku przewozów drogowych. Dalej przepisy dotyczące ustanowienia i zasad działania Inspekcji Transportu Drogowego jako organu uprawnionego do kontroli przewozów drogowych w rozumieniu przepisów ustawy oraz normy dotyczące nadzoru i kontroli nad podmiotami wykonującymi przewóz drogowy, kierowcami lub innymi podmiotami wykonującymi inne czynności związane z tym przewozem. Ostatnie określają odpowiedzialność za naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego ujawnione w wyniku kontroli. Stwierdzić należy, że rozważane sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi natomiast wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzeganie przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych. W tej perspektywie stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, baza orzecznictwa na stronie internetowej NSA, por. również wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK-A 2008, Nr 2, poz. 30). W ocenie Sądu przyjąć zatem należy, że z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów u.t.d., jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowaniu środków dyscyplinujących. Przyjmuje się, że okoliczności wskazane w omawianym przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 510/10 oraz z dnia 20 października 2010 r., II GSK 936/09, publ. w wyżej wskazanej bazie orzeczeń). W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła dowodów pozwalających jednoznacznie ustalić okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1. Z tych względów należy uznać, ż organy zebrały w sposób wyczerpujący i trafnie oceniły cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich twierdzeń strony, a także szczegółowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § k.p.a. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd oddalił skargę.