III SA/Po 1472/14

Dnia 7 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Szymon Widłak (spr.) . WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia L. P. na postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] marca 2014 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w Z., L. P. (dalej: "strona", "wnioskodawca") wystąpił o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "Urząd Miejski w Z. zaświadcza, że Burmistrz Z. W. U., do dnia złożenia niniejszego żądania, nie udzielił żadnej odpowiedzi L. P. na złożony przez niego »Wniosek o określenie w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi« z dnia [...] czerwca 2013 r.". Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Z. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia. W wyniku zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpoznania, wskazując że organ ten winien uzupełnić przeprowadzone postępowanie i zobowiązać wnoszącego podanie do wykazania interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia o powyższej treści. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz Z., powołując się na art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazał, że organ administracji nie stwierdził wystąpienia konkretnej normy materialnoprawnej obligującej do wydania żądanego zaświadczenia w związku z czym wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego dotyczącego wydania tego zaświadczenia. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. wnioskodawca podniósł, że fakt nieudzielenia przez Burmistrza Z. odpowiedzi na jego pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. jest źródłem naruszenia jego praw jako strony postępowania, a także jego słusznego interesu. Żądane zaświadczenie jest niezbędne do obrony powyższych praw na drodze prawnej - przed sądami. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Burmistrz Z. odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie spełnia warunków określonych w art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na skutek wezwania strona złożyła pismo, z którego - zdaniem organu - nie można ustalić przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, który cechowałby indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzany i obiektywny charakter, a jego istnienie znajdowałoby potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłanką zastosowania przepisu prawa materialnego. W zażaleniu od powyższego postanowienia strona wniosła o jego uchylenie i wydanie żądanego zaświadczenia przez SKO w K. Wnioskodawca stwierdził przy tym, że swój interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wykazał w sposób jednoznaczny. Powtórzył, że fakt braku odpowiedzi Burmistrza Z. na pismo z dnia [...] czerwca 2013 r., który dla wnioskodawcy jest faktem bezspornym, narusza jego prawa jako strony postępowania, a żądane zaświadczenie jest niezbędne dla obrony tych praw przed sądem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r., podało, że zgodnie z art. 217 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ odwoławczy podniósł przy tym, że interes prawny do uzyskania zaświadczenia musi wynikać z konkretnego przepisu prawa albo na żądanie określonych władz. W ocenie SKO w sprawie nie występuje sytuacja nakazująca organowi I instancji wydania żądanego zaświadczenia. Organ odwoławczy jednocześnie wskazał, że kwestia nie udzielania odpowiedzi na złożony przez stronę wniosek o określenie w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z dnia [...] czerwca 2013 r. została już wyjaśniona w postępowaniu zażaleniowym - z wniosku strony na niezałatwienie sprawy w terminie. SKO w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. uznało zażalenie w tym względzie za nieuzasadnione. Wyjaśniono przy tym, że wniosek z dnia [...] czerwca 2013 r. został przekazany do rozpatrzenia Związkowi Międzygminnemu [...], jako organowi właściwemu do realizacji zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Po 144/14, odrzucił skargę na ostatnio przywołane postanowienie SKO w K. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie przez Sąd żądanego zaświadczenia lub nakazanie jego wydania przez Urząd Miejski w Z., skarżący ponownie wskazał na naruszenie jego praw jako strony postępowania, poprzez brak udzielenia jakiejkolwiek odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Z. z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia, nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia w oparciu o jakie regulacje procesowe winien podlegać rozpatrzeniu wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia w kontrolowanej sprawie. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane jest zasadniczo w dwóch aktach normatywnych: 1) w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz 2) w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: "Ordynacja podatkowa"). Przesądzające w tym względzie pozostaje stwierdzenie, czy określona sprawa jest objęta zakresem zastosowania Ordynacji podatkowej, czy też nie. Wynika to z treści art. 3 § 1 pkt. 2 K.p.a., zgodnie z którym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII tego Kodeksu. Zatem jeżeli dana sprawa, będąca przedmiotem zainteresowania, jest objęta zakresem zastosowania Ordynacji podatkowej stosuje się do niej przepisy tej ustawy, z tym zastrzeżeniem, że zastosowanie znajdą w niej także przepisy działu IV, V i VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (lecz już nie działu VII tego Kodeksu - wydawanie zaświadczeń), natomiast jeżeli nie jest ona objęta zakresem zastosowania Ordynacji podatkowej, należy do niej w całości stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie, o które ubiega się wnioskodawca w kontrolowanym postępowaniu, dotyczy - ogólnie rzecz ujmując - sprawy określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący chce bowiem uzyskać zaświadczenie stwierdzające, że organ nie udzielił mu żadnej odpowiedzi na wniosek złożony w takiej sprawie. Sprawy te na mocy art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") poddane została natomiast pod regulacje Ordynacji podatkowej. Zgodnie ostatnio przywołanym przepisem w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że w sprawach tych znajdą również zastosowanie przepisy działu VIIIa Ordynacji podatkowej regulujące problematykę wydawania zaświadczeń. SKO w K., jak i organ I instancji, rozpatrując wniosek skarżącego błędnie wobec powyższego zastosowało przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jednak uchybienie to, świadczące niewątpliwie o naruszeniu regulacji procesowych art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6q u.c.p.g. oraz wyrażonej w art. 120 Ordynacji podatkowej zasady praworządności, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik kontrolowanej sprawy i nie może przesądzać o uchyleniu podjętych w niej rozstrzygnięć (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). Regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Ordynacji podatkowej w istotnym dla rozpoznania kontrolowanej sprawy zakresie są bowiem tożsame. Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego rozstrzygnięcia wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 306a § 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy wydaje zaświadczenia na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie, o czym stanowi już art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej, wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania (art. 306a § 3 Ordynacji podatkowej). Zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy (art. 306a § 4). W przypadkach, o których mowa w art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 306b § 1 Ordynacji podatkowej). Organ podatkowy, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 306b § 2). Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, zgodnie z art. 306c Ordynacji podatkowej, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analiza przywołanych powyżej regulacji wskazuje, że zaświadczenie, a więc urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, wydaje się zawsze na wniosek, nie zaś z urzędu. Osobą która może skutecznie ubiegać się o wydanie danego zaświadczenia nie jest przy tym - "każdy" - ale tylko ten kto ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się wobec tego, że jeżeli odrębne ustawy wprowadzają obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, to wówczas organ podatkowy wydaje zaświadczenie uwzględniając w jego treści regulacje wynikające z odrębnych przepisów. Zaświadczenie jest wydawane również w sytuacji, gdy wnioskodawca wykaże interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego i wówczas w treści zaświadczenia znajduje odzwierciedlenie treść wniosku podatnika (zob. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 486/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawową przesłanką uzyskania zaświadczenia, o której stanowi art. 306a § 2 pkt. 2 Ordynacji podatkowej, jest zatem posiadanie przez wnioskodawcę własnego, indywidualnego "interesu prawnego". Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. , sygn. akt I OSK 560/06, CBOSA). Interes prawny podmiotu przejawia się tym, że wnosi on żądanie we własnym imieniu i ma roszczenie (o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku) wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego, należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana wydaniem zaświadczenia, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1854/08, CBOSA). W kontrolowanej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji określonych w art. 306a § 2 Ordynacji podatkowej, która uprawniałaby skarżącego do domagania się wydania przez organ podatkowy - Burmistrza Z. - zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Skarżący swoje żądanie, jak wynika z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, uzasadnia posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o określonej treści, to jest wskazuje na przesłankę z art. 306a § 2 pkt. 2 Ordynacji podatkowej. Tymczasem spełnienie tej przesłanki wymaga wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego wnioskodawcy, z którego wynikają dla niego określone prawa lub obowiązki. Skarżący natomiast ów interesu prawnego dopatruje się w tym, że uzyskanie zaświadczenia - o treści potwierdzającej, że Burmistrz Z. nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony przez niego wniosek o określenie w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - jest niezbędne do obrony prawa i słusznego interesu skarżącego na drodze prawnej, to jest przez sądami. Taki stan rzeczy, w ocenie tutejszego Sądu, uzasadnia jednak przyjęcie istnienia po stronie skarżącego co najwyżej interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego w uzyskaniu rzeczonego zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie, wobec tego, że skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki kreujące interes prawny, lecz w sposób ogólny powołał się na konieczność uzyskania żądanego zaświadczenia dla dochodzenia jego praw przed sądami, organ zasadnie odmówił wydania żądanego w ten sposób zaświadczenia, postępując w zgodzie z art. 306c Ordynacji podatkowej. Wyjaśnić przy tym należy, że organem właściwym do podjęcia postanowienia w I instancji był Burmistrz Z., jako organ podatkowy, a nie Urząd Miejski w Z., stanowiący jedynie jednostkę przy pomocy której burmistrz wykonuje swoje zadania (por. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), jakby chciał tego skarżący. W tym miejscu zauważyć także trzeba, że analiza stanowiska skarżącego, z uwzględnieniem treści zaświadczenia, która jest przedmiotem jego żądania, a także dotychczasowych jego działań podjętych w związku ze złożonym wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., prowadzi do konstatacji, zgodnie z którą skarżący w istocie zmierza do wykazania bezczynności Burmistrza Z. w załatwieniu tego wniosku. Skarżący poprzez uzyskanie żądanego zaświadczenia, które miałoby wskazać na niezałatwienie jego sprawy zainicjowanej powyższym wnioskiem, stara się bowiem ustalić okoliczności faktyczne istotne na gruncie art. 141 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z § 1 tego artykułu na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 Ordynacji podatkowej stronie służy ponaglenie: 1) do organu podatkowego wyższego stopnia, 2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Organ podatkowy wymieniony w § 1, uznając ponaglenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 141 § 2 Ordynacji podatkowej). W ocenie Sądu zaświadczenie nie może stanowić konkurencji dla rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności organu podatkowego, które winno zapaść w przywołanym ostatnio trybie. To tryb przewidziany w art. 141 Ordynacji podatkowej jest właściwy dla ustalenia istotnych dla tego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, jak niezałatwienie określonej sprawy, i przeprowadzenia ich dalszej oceny prawnej, w tym zwłaszcza w świetle art. 139 i art. 140 Ordynacji podatkowej. To w tym trybie skarżący winien także dochodzić ochrony naruszonych w związku z bezczynnością organu podatkowego praw procesowych, wnosząc - w razie jego bezskuteczności - skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu podatkowego (art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a.). Należy przy tym wskazać, że przeprowadzenie przywołanego trybu postępowania na wypadek bezczynności organu podatkowego, nie wymaga uzyskania jakiegokolwiek zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.