III SA/Po 1661/13

Dnia 13 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, ze zm., zwanej dalej u.t.d.), lp. 5.1, lp. 5.3, lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7, art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, zwanego dalej Rozporządzeniem 561/2006), art. 13, art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r .ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem 3821/85), art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 z późn. zm., UCPK), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] o nałożeniu na spółkę Z z siedzibą w G., zwanej dalej Skarżącą, kary pieniężnej w wysokości 15.000,00 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Na podstawie upoważnienia z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedsiębiorstwie Skarżącej w dniach od [...] lutego 2013 r. do [...] marca 2013 r. przeprowadzono kontrolę, która obejmowała zakresem okres od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. Z kontroli sporządzono protokół z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. W toku kontroli ustalono, iż Skarżąca zatrudniała w okresie kontroli 13 pracowników, w tym 9 kierowców na podstawie umowy o pracę. Pobrano za pokwitowaniem 3 kart kierowców. W związku ze stwierdzonymi w toku kontroli nieprawidłowościami, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 UTD oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr: [...] z dnia: [...] marca 2013 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł (suma kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia wyniosła [...] zł, jednak zgodnie z art. 92a ust. 1 i 3 pkt 1 u.t.d. została ograniczona do 15.000,00 zł). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na powyższą karę złożyły się następujące naruszenia na podstawie art. 92 a ust. 1, 6, 7 UTD oraz lp. załącznika nr 3 do UTD: – lp. 5.3, tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku: 5.3.1 o czas powyżej 15 minut do jednej godziny ([...]x100zł) oraz 5.3.2 za każdą następną rozpoczętą godzinę ([...]x200zł) do łącznej wartości [...] zł; szereg naruszeń dokonany został przez kierowców: MA, MK oraz JW – lp. 5.1, tj przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu: 5.1.1 o czas powyżej 15 minut do jednej godziny ([...]x100 zł) do łącznej wartości [...] zł; na szczegółowo wykazaną listę naruszeń wpływ mieli kierowcy MA, MK oraz JW – lp. 6.3.7, tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień ([...] x 500 zł) do łącznej wartości [...] zł; naruszenia dotyczyły braku danych na karcie kierowcy MA ([...] dni), JW (łącznie [...] dni), MK (łącznie [...] dni), a nadto kierowców PD ([...] dni), GH ([...] dni), EK ([...] dni), AO ([...] dni) oraz MS ([...] dni). W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ew. o rozłożenie kary pieniężnej na pięć rocznych rat o jednakowej wysokości. Decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, ze nawet w przypadku stwierdzenia kilku naruszeń jest jedna sprawa administracyjna, co w rezultacie doprowadziło do prowadzenia jednego postępowania wyjaśniającego odnośnie wszystkich naruszeń i wynikających z tego błędów w ustaleniach faktycznych, art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż Skarżąca miała wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć, a nadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie skarżonej decyzji w zakresie braku dostatecznego wskazania okoliczności faktycznych, na których organ oparł się przy wydawaniu skarżonej decyzji, dotyczących przedstawienia treści zeznań kontrolowanych kierowców oraz tego, na jakiej podstawie uznał, iż istnieje związek pomiędzy naruszeniami popełnionymi przez kierowców zatrudnionych przez Skarżącą, a działaniami samej Skarżącej. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, iż stwierdzenie w wyniku kontroli dwu lub więcej przypadków naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego powoduje powstanie więcej niż jednej sprawy administracyjnej, co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia odrębnych postępowań wyjaśniających oraz ich odrębnego wykazywania. Nadto, w ocenie Skarżącej, nie został wykazany związek naruszeń dokonanych przez kierowców z działaniami Skarżącej. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż średnia liczba kierowców wykonujących przewozy na rzecz przedsiębiorcy w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli wyniosła 9 kierowców, zatem stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 1 UTD suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć: 15 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W ocenie organu odwoławczego, naruszenia z lp. 5.1 załącznika zostały udowodnione na podstawie danych cyfrowych kierowców, a nadto kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie winna wynieść w łącznej wysokości [...] zł, a nie [...] zł, jak nałożył organ I instancji. Jednakże ze względu na fakt, iż łączna kwota kary przekracza 15.000,00zł, należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Również naruszenia z lp. 5.3 załącznika zostały udowodnione, bowiem, podczas kontroli nie okazano żadnego dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie w łącznej wysokości wynosi [...] zł, a nie [...] zł nałożone przez organ I instancji, jednak ponownie mając na uwadze fakt, iż łączna kara przekracza 15.000,00zł, należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W zakresie lp. 6.3.7, organ wskazał, iż jest on konsekwencją art. 25 UCPK, zgodnie z którym pracodawca prowadzi ewidencję czasu pracy kierowców w formie zapisów na wykresówkach, wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego, innych dokumentów potwierdzających czas pracy i rodzaj wykonywanej czynności, rejestrów opracowanych na podstawie w/w dokumentów. Ewidencję czasu pracy pracodawca udostępnia kierowcy na jego wniosek oraz przechowuje przez okres 3 lat po zakończeniu okresu nią objętego. Nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu skutkuje na podstawie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. karą pieniężną w wysokości 500 złotych za każdy dzień. Skarżąca po wezwaniu organu I instancji do przedstawienia dokumentów związanych z czasem pracy kierowców jak i innych dokumentów w postaci zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów oświadczyła, iż wszystkie zostały już przekazane Inspektorom Transportu Drogowego celem kontroli. Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono, iż przedsiębiorca nie okazał wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez następujących kierowców, za co kara pieniężna [...] zł została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż nie zaszły przesłanki wskazane w art. 92c, a także w art. 92b u.t.d. – wykryto bowiem liczne naruszenia, które czynią niewiarygodnymi wyjaśnienia strony, iż zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w przewozach drogowych. przedsiębiorca transportowy jako odpowiedzialny za właściwą organizację przewozu, musi uważnie planować przejazd kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp do odpowiednich parkingów, innymi słowy musi tak organizować trasę by kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia i aby spełniać wymagania załadowców oraz firm ubezpieczeniowych w zakresie bezpieczeństwa w czasie postojów. Ponadto kierowca musi bezwzględnie przestrzegać przepisów i nie przekraczać dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu, za wyjątkiem wystąpienia nieprzewidzianych i wyjątkowych okoliczności, gdy nie jest w stanie przestrzegać rozporządzenia bez spowodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa drogowego, bezpieczeństwa osób pojazdu lub ładunku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: – art. 92a ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nawet w przypadku stwierdzenia kilku naruszeń mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, co w rezultacie doprowadziło do prowadzenia jednego postępowania wyjaśniającego odnośnie wszystkich naruszeń i wynikających z tego błędów w ustaleniach faktycznych; – art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż skarżąca miała wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć. – art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji, mimo niewłaściwego uzasadnienia tej decyzji w zakresie braku dostatecznego wskazania okoliczności faktycznych, na których oparł się organ przy wydawaniu skarżonej decyzji, dotyczących przedstawienia treści zeznań kontrolowanych kierowców oraz tego, na jakiej podstawie organ uznał, iż istnieje związek pomiędzy naruszeniami popełnionymi przez kierowców zatrudnionych przez skarżącą, a działaniami samej skarżącej; – art. 104 § 2 w zw. z art. 107 §3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wynikające z braku odniesienia się przez organ w skarżonej decyzji do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013 roku. W uzasadnieniu, Skarżąca w zakresie przepisów u.t.d. powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu. W zakresie przepisów postępowania, Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie organ nie odniósł się do zarzutu braku dostatecznego wskazania okoliczności faktycznych, zatem nie rozstrzygnął w pełni istoty sprawy i nie pozwolił stronie na merytoryczną polemikę, bowiem niedostatecznie uargumentował uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji, wskazując ponadto, iż zakres naruszeń oraz brak dowodów przedstawionych przez przedsiębiorcę wykluczył możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. W ocenie organu zaskarżona decyzja zawiera również niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych kryteriów, należy stwierdzić, że nie narusza ona prawa. Na wstępie wskazać należy, iż przepisy art. 1 i 3 u.t.d. wyznaczają jej zakres przedmiotowy. Obejmują one zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego, w tym zasady dotyczące dostępu do zawodu przewoźnika drogowego i dostępu do rynku przewozów drogowych. Dalej przepisy dotyczące ustanowienia i zasad działania Inspekcji Transportu Drogowego jako organu uprawnionego do kontroli przewozów drogowych w rozumieniu przepisów ustawy oraz normy dotyczące nadzoru i kontroli nad podmiotami wykonującymi przewóz drogowy, kierowcami lub innymi podmiotami wykonującymi inne czynności związane z tym przewozem. Ostatnie określają odpowiedzialność za naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego ujawnione w wyniku kontroli. W kwestii wykładni art. 92a ust. 1 u.t.d. w zakresie wskazać należy, iż dalsze zdania komentarza, na który powoływał się pełnomocnik skarżącej, brzmią "warto podkreślić, że powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, który stwierdził, że bez znaczenia pozostaje fakt, czy organ administracji publicznej będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar pieniężnych, bowiem pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (drogowa lub w siedzibie przedsiębiorcy), przywołana w uzasadnieniu do decyzji, a potwierdzona protokołem kontroli (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2008 r., II GSK 55/08, LEX nr 469471)" (por. R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, LEX 2012, nr 126196). Wskazać również należy, iż pełnomocnik skarżącej cytaty z komentarza oraz orzeczeń przytoczył nierzetelnie, zastępując poszczególne słowa, by zmienić ogólne brzmienie, np. zmieniając treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II GSK 65/08 – "przy ocenie czy w zakresie kar pieniężnych w ramach ustawy o transporcie drogowym (art. 92 ust. 1) występuje jedna czy też wiele spraw administracyjnych w znaczeniu materialnym uwzględnić trzeba, że chodzi tu z zasady o penalizowanie jednak naruszenia odrębnie uregulowanych obowiązków i naruszenie tych obowiązków może być (tak jak w konkretnych przypadkach - badanie uchybień w zapisywaniu wykresówek oraz posiadania licencji) wykazywane oddzielnie, bez jakiejkolwiek szkody dla wyniku ustaleń w postępowaniu administracyjnym.", poprzez zastąpienie możliwości – powinnością. W dalszej części należy wskazać, że rozważane sankcje administracyjne mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Jej istotę stanowi natomiast wymuszenie na przedsiębiorcy przestrzeganie przepisów prawa. Jest więc zapowiedzią negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w przypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych. W tej perspektywie stanowi przejaw interwencjonizmu państwowego w sferę, która została uznana przez ustawodawcę za szczególnie istotną i ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, dostępny w bazie orzecznictwa na stronie internetowej NSA, por. również wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK-A 2008, Nr 2, poz. 30). Przyjąć zatem należy, że z uwagi na obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów u.t.d., jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca, niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, dla uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 lub 2 u.t.d. powinna być wykazana przez przewoźnika przy uwzględnieniu kryterium należytej staranności. Przedsiębiorca ma bowiem wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi, na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywania transportu drogowego między innymi poprzez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowaniu środków dyscyplinujących. Przyjmuje się, że okoliczności wskazane w omawianym przepisie powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2011 r., II GSK 510/10 oraz z dnia 20 października 2010 r., II GSK 936/09, publ. w wyżej wskazanej bazie orzeczeń). W niniejszej sprawie strona nie przedstawiła dowodów pozwalających jednoznacznie ustalić okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § k.p.a., rzetelnie wskazując podstawy faktyczne i prawne. W kwestii odniesienia się do zarzutu wykładni art. 92a ust. 1 u.t.d. stwierdzić należy, iż niebezpośrednie odniesienie się do tego zarzutu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy ze względów wskazanych powyżej. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.