III SA/Po 174/16

Dnia 24 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak Protokolant: Sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dale określanego jako: "skarżący", "podatnik") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta P. ustalił podatnikowi łączne zobowiązanie pieniężne za rok 2011 w kwocie 2.220,00 zł. W uzasadnieniu wskazał, że grunt o powierzchni 0,1013 ha jest objęty podatkiem rolnym w wysokości 19,06 zł, natomiast podatek od nieruchomości został naliczony w łącznej kwocie 2.200,53 zł. Pismem z dnia 23 października 2012 r. Prezydent Miasta P. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent wskazał, że dokonano zmiany klasyfikacji nieruchomości podatnika na użytek gruntowy B oraz Ba. Prezydent wskazał, że w związku z tym nieruchomość podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jedynie grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne podlegają opodatkowaniu podatkiem rolnym. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika natomiast, że działka nr 2/2, arkusz mapy 35, obręb S. o pow. 0,1165 ha oznaczona jest jako B – tereny mieszkaniowe, natomiast działkę nr 2/3, arkusz mapy 35, obręb S. o pow. 0,1165 ha sklasyfikowano jako Ba – tereny przemysłowe. Z kolei z pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że użytek gruntowy B wykazany jest w granicach działki nr 2/2 od dnia [...] grudnia 2006 r. Natomiast w granicach działki nr 2/3 w okresie od [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. wykazany był użytek gruntowy B. W dniu 6 czerwca 2006 r. wykazano zmianę w ewidencji gruntów i budynków odnośnie do tej działki polegającą na wprowadzeniu oznaczenia Ba – tereny przemysłowe w miejsce dotychczasowego symbolu B – tereny mieszkaniowe. W efekcie tych zmian, w ocenie Kolegium, całość nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] powinna zostać opodatkowana podatkiem od nieruchomości, a nie jak to uczynił organ I instancji w części podatkiem rolnym i w części podatkiem od nieruchomości. Wobec nieuwzględnienia przez Prezydenta Miasta P., podczas wydania decyzji w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za rok 2011, sposobu oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów, doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 1 ustawy o podatku rolnym, W odwołaniu od decyzji podatnik wskazał, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy opodatkowaniu gruntów i budynków wymiar podatku odbywa się na podstawie danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał, że prawo geodezyjne i kartograficzne jest dla organu podatkowego urzędowym źródłem informacji o osobie właściciela oraz o samej nieruchomości. Organ podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków ma walor dokumentu urzędowego. Dane w niej zawarte mają dla organów charakter wiążący. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę, w której nie zgodził się z decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący wskazał, że pismo GEOPOZ z [...] czerwca 2012 r. nie oddaje stanu rzeczywistego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, o czym stanowi już § 2 przywołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wobec tego, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres powyższej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, aczkolwiek oceny tej dokonuje w granicach sprawy, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Granice rozpoznania przez sąd wyznaczone są zatem przez granice sprawy administracyjnej, przy czym - użyte w powyższym przepisie pojęcie "sprawy" występuje w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały one wydane, jeżeli tylko dotyczą tej samej sprawy administracyjnej. Takie odczytywanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. potwierdza dodatkowo treść art. 135 tej ustawy, który nakłada na sąd obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1353/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzająca nieważność pierwotnie wydanej decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. wszczynające z urzędu postępowanie w trybie nadzwyczajnym – wydane zostały "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sprawą tą jest bowiem ustalenie wobec skarżących łącznego zobowiązania podatkowego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2011 rok. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. wydana została z naruszeniem art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 t.j. ze zm.), bowiem decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną ujętą w tej regulacji, a w konsekwencji przepis ten nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Przedmiotem sporu w sprawie była ocena czy organ podatkowy poprzez wydanie decyzji określającej zobowiązanie podatkowe w podatku rolnym i podatku od nieruchomości rażąco naruszył prawo, a w konsekwencji czy istniały podstawy do wzruszenia takiej ostatecznej decyzji podatkowej. Konsekwencją powyższego była konieczność ustalenia czy w sprawie zachodziły przesłanki będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, określony w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Wskazać należy, że w postępowaniu podatkowym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych. Jest ona wyrażona w art. 128 Ordynacji podatkowej stosownie do którego decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Oznacza to, że decyzja posiadająca przymiot ostateczności, może być wzruszona wyłącznie w przewidzianym w ustawie trybie oraz w przewidzianych w niej przypadkach. Z zasady tej wynika również, że przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych, w szczególności w trybie stwierdzenia nieważności, muszą być interpretowane ściśle. Zaskarżona decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie postępowania podatkowego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, które może być prowadzone tylko w granicach określonych art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, istotą którego jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. W wyniku prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r., określającego zobowiązanemu łączne zobowiązanie podatkowe za 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 1 ustawy o podatku rolnym, a więc dotknięta jest wadą dającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności przewidzianą art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W doktrynie jak i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że należy je zdefiniować, jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiające się w tym, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a więc wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa, a jedynie takie, które powoduje, że decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymogami praworządności (podobnie: J. Borkowski i inni. Komentarz 2008. Ordynacja podatkowa str. 955-957; wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r. II FSK 736/10 dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym konieczne badanie sprawy co do jej istoty, gdyż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w momencie, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność. Oznacza to, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1637/11; z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 534/08, CBOSA). Zgodnie z art. 1 ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 t.j. z późn. zm.) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegały grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r., poz. 520 t.j. z późn. zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w przywołanej ewidencji mają zatem pierwszorzędne znaczenie przy określeniu, któremu ze wspomnianych podatków będzie podlegał dany grunt - czy podatkowi od nieruchomości, czy też podatkowi rolnemu. Na gruncie kontrolowanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, doszukuje się w oczywistej, zdaniem tego organu, sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydenta Miasta P. a art. 1 ustawy o podatku rolnym. W ocenie Sądu, przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta P. nie dopuścił się jednak rażącego naruszenia powyższych przepisów. Prezydent Miasta P. w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. wskazał, że wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego dokonano na podstawie danych wynikających z ewidencji podatkowej, a w podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 1 ustawy o podatku rolnym. Ewidencja podatkowa nieruchomości, zgodnie z art. 7a ust. 1 ustawy o podatkach lokalnych i opłatach (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 t.j. ze zm.) prowadzona jest dla potrzeb wymiaru i poboru podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego i podatku leśnego i zawiera dane o podatnikach i przedmiotach opodatkowania, w tym w szczególności dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (por. art. 7a ust. 2 ww. ustawy). W tych okolicznościach nie można również organowi podatkowemu skutecznie zarzucić rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W ocenie Sądu nie można uznać, że treść wydanej przez ten organ decyzji podatkowej pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z normą prawną wynikającą z tej regulacji, skoro z decyzji tej jednoznacznie wynika, że przy wymiarze podatku rolnego i podatku od nieruchomości organ podatkowy, co najmniej pośrednio, to jest poprzez ewidencję podatkową nieruchomości, uwzględnił dane z ewidencji gruntów i budynków, a jednocześnie nie wynika z niej w żaden sposób, aby podstawę wymiaru tych podatków stanowiły jakiekolwiek inne dane (np. okoliczności faktyczne wskazujące na to co faktycznie znajduje się na gruncie albo w jakim charakterze jest on wykorzystywany) z całkowitym pominięciem danych z ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji nie można przyjąć, aby przy wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezydent Miasta P. dopuścił się rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym nie może być mowy o rażącym naruszeniu art. 1 ustawy o podatku rolnym. Organ podatkowy dokonał bowiem wymiaru podatku rolnego w stosunku do przedmiotowego gruntu o powierzchni 0,1013 ha na podstawie danych zawartych w ewidencji podatkowej, gdzie przedmiotowy grunt był właśnie w ten sposób sklasyfikowany. O zmianie przeznaczenia gruntu organ podatkowy dowiedział się dopiero w 2012 r., po otrzymaniu zawiadomienia z GEOPOZ. Stwierdzić należy również, że rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie potwierdza sytuacja, w której organ podatkowy przy wymiarze podatku rolnego i podatku od nieruchomości, co prawda opiera się na danych z ewidencji gruntów i budynków, lecz na danych niewłaściwych - na przykład nieaktualnych. Taka sytuacja nie świadczy o takim naruszeniu norm postępowania, które godzi wprost w samą decyzję, a o naruszeniu - zwłaszcza art. 122 oraz art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, które może, lecz nie musi mieć wpływu na zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcie. Aby bowiem stwierdzić wówczas, że dane z ewidencji gruntów i budynków, na których oparł się organ podatkowy przy wymiarze podatku są nieaktualne i nie powinny stanowić podstawy tego wymiaru, konieczne staje się przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które będzie zmierzało w szczególności do wykazania danych właściwych, to jest aktualnych dla okresu objętego wymiarem podatku, i stwierdzenia czy i w jakim zakresie dane te różnią się od danych przyjętych za podstawę wymiaru podatku. W postępowaniu szczególnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ podatkowy w postępowaniu wymiarowym. Stanowisko takie zostało zawarte m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06 (publ. CBOSA), w którym Sąd stwierdził, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można ocenić zasadność zarzutów związanych z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego i jego oceną. Ewentualne wady postępowania mogłyby być skutecznie podnoszone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, tylko wtedy kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego. W rozważanym przypadku nie można jednak mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy w toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ dążył jedynie do zakwestionowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu wymiarowym. Dla rozstrzygnięcia powyższej sprawy nie miały zatem znaczenia, jakie przeznaczenie miał grunt o powierzchni 0,1013 ha i czy w ewidencji gruntów i budynków w sposób prawidłowy dokonano zmiany przeznaczenia tego gruntu. W powyższych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t.j. ze zm.), konieczne stało się uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2011 r. wraz z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. inicjującym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku. W punkcie II Sąd orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.