III SA/Po 191/10

Dnia 10 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Beata Sokołowska ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę /-/ W. Długaszewska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Sokołowska Decyzją z dnia 14 września 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I odmówił A. – na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 i art. 28 ust. 1-4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.) - umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 04/1996 – 12/1996 w kwocie ... zł, odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie należności (26 marca 2009 r.) w kwocie ... zł oraz kosztów upomnienia w kwocie ... zł. W uzasadnieniu organ podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wprawdzie w dniu 23 września 2002 r. zgłoszono przedmiotową wierzytelność do masy upadłościowej, jednakże postanowieniem z tej samej daty umorzono prowadzone postępowanie upadłościowe względem przedsiębiorstwa strony z uwagi na brak środków pieniężnych na zaspokojenie kosztów tego postępowania upadłościowego. Wobec tego, w ocenie organu, w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt. 2 powyższej ustawy, lecz umorzenie postępowania upadłościowego nastąpiło 9 lat temu, a zobowiązany podjął w 2003 roku dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Organ uznał istnienie możliwości wyegzekwowania spornych należności, gdyż zobowiązany prowadzi aktualnie działalność gospodarczą. Bez znaczenia jest przy tym charakter tej działalności, gdyż okoliczność tego rodzaju nie jest przesłanką ustawową ewentualnego umorzenia zaległości wobec ZUS i nie jest to przy tym działalność charytatywna. Zakład wskazał też, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym Naczelnik Urzędu Skarbowego nie orzekł o bezskuteczności egzekucji z uwagi na brak składników majątkowych u dłużnika. Z tego względu w sprawie nie zachodziły przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 5 i pkt. 6 ustawy. W sprawie nie znajdował ponadto zastosowania przepis art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż sporne należności dotyczą nieopłaconych składek za zatrudnionych pracowników. Organ podniósł ponadto, iż na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) ZUS może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych do dnia 31 grudnia 1998 r. oraz na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i na ubezpieczenie wypadkowe oraz na Fundusz Pracy i na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za okres od 1 stycznia 1999r. do 31 grudnia 2001 r. pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich opłacania jest osoba fizyczna niepodlegająca przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.) – jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. W niniejszej sprawie przepis ten nie znajdował jednak zastosowania, gdyż do przedmiotowych należności miały zastosowanie przepisy ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych dla przedsiębiorców. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. pismem z dnia 29 września 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia w okresie od 1 listopada 2000r. do 31 października 2007 r. (orzeczenie o niezdolności do pracy) oraz zarzut nieprawidłowego wpisania przez ZUS hipoteki na nieruchomość należącą do zobowiązanego. Według strony nastąpiło ponowne orzekanie w sprawie, w której postanowieniem z dnia 23 września 2002 r. umorzono postępowanie upadłościowe z powodu nieskutecznej próby sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania strona przedłożyła m. in. decyzje dotyczące przyznawanych świadczeń rentowych oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia 11 stycznia 2008 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 11 lutego 2010r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 14 września 2009 r. Organ ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy, dokonał jego analizy pod kątem istnienia całkowitej nieściągalności i nie stwierdził przesłanek umożliwiających umorzenie zadłużenia. Powołał się jednocześnie na skutecznie prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Odnośnie zarzutu dotyczącego wpisu hipoteki na nieruchomości zobowiązanego organ uznał, iż nie dotyczy on bezpośrednio postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Na powyższą decyzję A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia tego orzeczenia, umorzenia jego składek za rok 1996 oraz uznania dokonania powtórnego wpisu na hipotekę nieruchomości za bezzasadne. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi nieterminowe działanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 roku skarżący podkreślił, iż jego działalność nie przynosi zysku. Podał, że nie zaskarżył decyzji ZUS z dnia 17 października 2003 r. ustalającej wysokość jego zadłużenia, gdyż był w tym czasie niezdolny do pracy, załamany nerwowo i pobierał rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Nadal prowadzi działalność gospodarczą w postaci sklepu internetowego. Nie posiada środków finansowych na koncie Banku, pomaga mu finansowo siostra. Naczelnik Urzędu Skarbowego ściąga od niego co jakiś czas drobne kwoty. Ma nadzieję, że jego działalność się rozwinie i będzie przynosiła zyski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem (legalności) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia nieuiszczonych należności wymienione w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Przepis ten nie miał jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem sporne należności dotyczyły wyłącznie nieopłaconych przez stronę składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). W rozpatrywanej sprawie dokonując w powyższym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych działał prawidłowo. Zanalizował bowiem szczegółowo stan faktyczny sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności- wskazanych w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zasadnie uznając, iż nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne pracowników. Słusznie stwierdzono, iż w dniu 23 września 2002 r. zgłoszono przedmiotową wierzytelność do masy upadłościowej obejmującej przedsiębiorstwo skarżącego oraz postanowieniem z tej samej daty umorzono prowadzone postępowanie upadłościowe względem przedsiębiorstwa strony z uwagi na brak środków pieniężnych na zaspokojenie kosztów tego postępowania upadłościowego, wobec czego należało zbadać wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt. 2 powyższej ustawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych trafnie przyjął przy dokonywaniu oceny tej okoliczności, iż umorzenie postępowania upadłościowego nastąpiło przed kilku laty tj. w 2002r., a sam zobowiązany podjął w 2003 roku dalsze prowadzenie działalności gospodarczej. Co prawda w toku postępowania A. podnosił, iż z tytułu niezdolności do pracy pobierał on rentę w okresie od listopada 2000 r. do października 2007 r. (zob. też pismo ZUS z 25 września 2009 r. – k. 32 akt adm.), jednakże z dokumentacji załączonej do sprawy wynika, iż w dniu 19 listopada 2003 r. ZUS wydał decyzję o wstrzymaniu wypłaty przedmiotowej renty z tytułu niezdolności do pracy i zawieszeniu jej wypłaty z powodu osiągnięcia przychodu w kwocie przekraczającej 130 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, zastrzegając wznowienie wypłaty po złożeniu odrębnego wniosku (k. 16 akt). Wynika stąd, iż już w okresie 2003 r. strona otrzymywała dodatkowe dochody z tytułu prowadzonej (wznowionej) działalności gospodarczej. Na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. sam skarżący potwierdził też prowadzenie aktualnie działalności gospodarczej w postaci sklepu internetowego. Kontynuowanie działalności gospodarczej oraz istnienie majątku, z którego można egzekwować sporne należności przemawia za stwierdzeniem nieistnienia odrębnej przesłanki uzasadniającej umorzenie należności wskazanej w art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Aktualnie prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne przeciwko skarżącemu jako dłużnikowi (co potwierdziła sama strona również na rozprawie), wobec czego Zakład Ubezpieczeń Społecznych zasadnie uznał, iż w sprawie nie zachodzi również przesłanka dotycząca stwierdzenia przez organ egzekucyjny braku majątku u dłużnika oraz niemożności uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt. 5 i 6 ustawy). Z powyższych więc powodów organ trafnie uznał ostatecznie brak przesłanek ustawowych umożliwiających podjęcie decyzji o umorzeniu należności. Wskazać tutaj należy, iż argumenty skarżącego dotyczące prospołecznego charakteru prowadzonej działalności gospodarczej pozostają bez związku z powyższymi przesłankami wyliczonymi taksatywnie w art. 28 ust. 3 ustawy. Organ nie był też zobowiązany do merytorycznego rozpatrywania zarzutu strony odnośnie dokonywania przez Zakład wpisu hipoteki na jego nieruchomości, gdyż również ta kwestia prawna nie miała bezpośredniego związku z badaniem istnienia ustawowych podstaw umorzenia zaległości wobec ZUS. Trzeba ponadto mieć na względzie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny w konkretnej sprawie musi dokonywać tego w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają – co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Wreszcie należy brać pod uwagę i to, że organy administracji publicznej zasadnie przyjmują, iż istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie zatem należności z tytułu składek ma i musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich uregulowanie (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 05 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1231/07, lex nr 484909 oraz z 23 października 2007 r., sygn. akt V S.A./Wa 1368/07, lex nr 492274). Skarżący prowadząc działalność gospodarczą nie regulował w 1996 r. tych należności, obecnie wnosi o ich umorzenia powołując się na trudną sytuację majątkową i zdrowotną. Winien jednak wykazać się odpowiednią starannością i zapobiegliwością w okresie prowadzenia przedmiotowej działalności, by regulować w ustawowym terminie obowiązkowe zobowiązania publicznoprawne, jakimi są składki w tym składki za zatrudnianych pracowników (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt V S.A./Wa 119/07, lex nr 491381). Sąd uznał ponadto, iż niezasadny był zarzut skarżącego podniesiony we wniosku z dnia 26 marca 2009r. o umorzenie należności z 1996 r. i dotyczący ich przedawnienia z powodu upływu ustawowych terminów. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytuły składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosi 10 lat. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy ma zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r. (zob. m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 466/08, lex nr 549018; wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Po 1481/08, lex nr 506627). W niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia tezy o przedawnieniu się spornych należności za składki za 1996 r. do dnia 1 stycznia 2003 r. Wynika to bowiem bezpośrednio z faktu wydania w dniu 17 października 2003 r. przez ZUS odrębnej decyzji ustalającej wysokość zadłużenia skarżącego, objętego wnioskiem o jej umorzenie z dnia 26 marca 2009 r. (zob. pismo ZUS z 30 marca 2009 r.– k. 2 akt). Orzeczenie to nie zostało zakwestionowane przez stronę skarżącą, co przyznano w trakcie rozprawy w dniu 10 czerwca 2010 r. Z tego względu należało uznać, iż na dzień 1 stycznia 2003 r. sporne należności skarżącego wobec ZUS nie były przedawnione, wobec czego objęte zostały nowym, 10 letnim ustawowym terminem, upływającym definitywnie z końcem 2006 r. Zgodnie jednak z art. 24 ust. 5 b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Sporne należności publicznoprawne zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym, co wynika m. in. z wpisu w dniu 7 stycznia 2004 r. hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego i zajęcia w dniu 4 sierpnia 2003 r. świadczenia skarżącego (zob. pismo z 30 marca 2009 r. – k. 2 akt) oraz jego oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 10 czerwca 2010 r. Z tych okoliczności wynika fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu, oznaczającego zawieszenie biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 24 ust. 5 b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy też podkreślić, iż organ zasadnie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) gdyż do przedmiotowych należności miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287 ze zm.), a art. 17 dotyczy wyłącznie osób fizycznych niepodlegających tej ustawie. Biorąc po uwagę powyższe okoliczności faktyczne i prawne, zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych słusznie przyjął brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). /-/ W. Długaszewska /-/ T. M. Geremek /-/ B. Sokołowska