III SA/Po 202/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o w [...] na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2022. nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego nieprawidłowości w zakresie wykorzystania dotacji postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...] w postaci wystąpienia pokontrolnego dotyczącego kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych w 2018r. z budżetu Gminy Miasta [...]. Zdaniem strony skarżącej, mimo, że wynik kontroli sam w sobie nie stanowi formalnego rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności nie jest decyzją administracyjną, nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, nie służą od niego żadne zwyczajne środki odwoławcze, to jednak wystąpienie pokontrolne, jeśli stwierdza określone uchybienia i wskazuje na obowiązek ich usunięcia – jest czynnością materialno-techniczną administracji dotyczącą stwierdzenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał natomiast przesłanki do jej odrzucenia. Organ podniósł, że zaskarżona czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą zaskarżeniu na podstawie Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wystąpienie pokontrolne ma charakter deklaratoryjny, jest elementem kontroli, a dopiero w przypadku niewywiązania się z zapisów zawartych w wystąpieniu wydawana zostaje decyzja administracyjna podlegająca zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W konsekwencji - w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych - sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 p.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Zaskarżone w niniejszej sprawie wystąpienie pokontrolne nie należy ani do decyzji ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie można też zaliczyć go do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Prezydenta Miasta została dokonana w ramach kontroli w prowadzonych przez stronę skarżącą szkołach w zakresie prawidłowości pobierania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Gminy Miasta [...] w 2018r. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje wydana, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm. ) Uchwała Nr XVII/265/2019 Rady Miasta [...] z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych podmiotów oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Treść obu aktów prawnych pozwala na stwierdzenie, że wezwanie do zwrotu dotacji zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego. Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W ocenie sądu, zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym "zawiadomienie", że dotacja przekazana prowadzonym przez skarżącą szkołom w została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nie nakłada na skarżącą obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej w zawiadomieniu kwoty na zasadzie dobrowolności (tak też NSA w postanowieniu z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 467/21). Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero, zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym należało uznać, że "zawiadomienie" zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Zauważyć należy, że wyżej przytoczone stanowisko wyrażone już zostało w postanowieniu NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt I GSK 1051/21 w bardzo zbliżonym stanie faktycznym z udziałem tej samej strony skarżącej. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji, a w związku z tym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.