III SA/Po 214/11

Dnia 17 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. III SA/Po 214/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 22.10.2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych– na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 i art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm. ) – umorzył Z. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne ( za okres 11/1996-03/1997 i 11/1997 ) oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za zatrudnionych pracowników ( za okres 05-11/1996 ). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji podał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W toku postępowania stwierdzono, iż zobowiązany nie pracuje, ma rentę w kwocie 744 zł, jego żona również nie pracuje ( ma emeryturę w kwocie 740 zł i zasiłek pielęgnacyjny 130 zł ). Zobowiązany jest właścicielem nieruchomości – domu o pow. 136 m kw. i działki o pow. 560 m kw. Organ wskazał, iż wobec strony prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie świadczenie rentowego. Niezależnie od tego organ I instancji uznał, że ze względu na stan majątkowy i trudną sytuację rodzinną ( m. in. ciężka choroba syna ) zobowiązany nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne za okres 11/1996-03/1997 i 11/1997. Co do innych wnioskowanych należności organ podkreślił, iż mogą one być umarzane na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, bądź też na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Odnosząc się do treści art. 17 powyższego aktu prawnego organ stwierdził istnienie po stronie zobowiązanego ważnego interesu uzasadniającego umorzenie składek ( koszty leczenia i rehabilitacji syna ), jednak odmówiono ostatecznie umorzenia spornych należności, powołując się na możliwości decyzyjne organu wynikające z konstrukcji uznania administracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł okoliczności dotyczące trudności zdrowotnych i majątkowych. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych ( reprezentowany przez Prezesa ZUS ) decyzją z dnia 22 maja 2009r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 października 2008 r. – w zakresie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych w terminie składek za zatrudnionych pracowników. Organ odwoławczy ponownie rozpoznał zebrany w sprawie materiał dowodowy i za organem I instancji podał, iż nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowego zadłużenia w zakresie składek za zatrudnionych pracowników. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła argumenty dotyczące bardzo ciężkiej rodzinnej sytuacji zdrowotnej i całkowitej niewypłacalności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu skargi WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r. ( III SA/Po 629/09 ) stwierdził nieważność decyzji organu II instancji, jako wydanej przez niewłaściwy organ ( Prezesa ZUS ). Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku NSA wyrokiem z dnia 2 lutego 20111 r. ( II GSK 171/10 ) uchylił to orzeczenie i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż organem II instancji właściwym w niniejszej sprawie był ZUS ( a nie Prezes ZUS ), jednakże zaskarżona decyzja była wydana ( wbrew ustaleniom sądu I instancji ) przez ZUS, a nie Prezesa ZUS, wobec czego nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie, jednakże nie z powodów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem ( legalności ) i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 ostatnio cytowanej ustawy wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy na wstępie, iż decyzją organu I instancji umorzono należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne ( za okres 11/1996-03/1997 i 11/1997 ) oraz odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie za zatrudnionych pracowników ( za okres 05-11/1996 ). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie kwestionowała powyższej decyzji w części dotyczącej umorzenia składek, wobec czego należało przyjąć, iż w tym zakresie nastąpiło jej uprawomocnienie się, a organ II instancji wypowiadał się w sentencji swojej decyzji o utrzymaniu decyzji organu I instancji w zakresie odmowy umorzenia składek za zatrudnionych pracowników. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Według ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności ( ust. 3 a ). Nie dotyczy to wobec tego kwestii umarzania składek za zatrudnianych pracowników. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Odrębną podstawą ewentualnego umorzenia składek za zatrudnianych pracowników jest art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm. ) wskazujący na ważny interes zobowiązanego. Decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118 ). Niezależnie od powyższych regulacji prawnych nie ulega wątpliwości, iż w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości składek wobec ZUS organ administracyjny może rozważać taką możliwość jedynie wobec składek istniejących, wymagalnych, a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. W ocenie Sądu organy obu instancji nie rozważyły w ogóle bardzo istotnej kwestii, czy sporne należności z tytułu składek ZUS za zatrudnianych pracowników ( co do których organ odmówił umorzenia ) nie wygasły na skutek przedawnienia, co stanowiłoby przeszkodę prawną w prowadzeniu sprawy w przedmiocie ich ewentualnego umorzenia. Zgodnie bowiem z art. 59 §1 Ordynacji podatkowej ( stosowanym do składek ZUS na mocy art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ) należności z tytułu składek wygasają m. in. na skutek przedawnienia. Wygaśnięcie należności sprawia, że nie mogą być one skutecznie dochodzone przez podmiot uprawniony. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 205 z 2009 r., poz. 1585 ze zm. ) należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po znowelizowaniu ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. podstawowy termin przedawnienia należności z tytułu składek wynosi 10 lat. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, iż znowelizowany przepis art. 24 ust. 4 ustawy ma zastosowanie jedynie do tych należności z tytułu składek, które nie przedawniły się przed wejściem w życie tej nowelizacji, czyli przed dniem 1 stycznia 2003 r. ( zob. m. in. wyrok NSA z 18 sierpnia 2009 r., II FSK 466/08, lex nr 549018; wyrok SN z 23 stycznia 2009 r., I UK 204/08, M.P. Pr. 2009/7/375; wyrok WSA z 14 stycznia 2009 r., I SA/Po 1481/08, lex nr 506627 ). W ocenie Sądu z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że na dzień 1 stycznia 2003 r. sporne należności skarżącego wobec ZUS ( obejmujące okres od maja do listopada 1996 r. ) nie były przedawnione, wobec czego objęte zostały automatycznie nowym, 10 letnim ustawowym terminem, upływającym generalnie od maja 2006 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5 b ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Za czynności zmierzające do ściągnięcia należności mogą być przy tym uznane tylko takie czynności ( orzeczenia, pisma kierowane do strony itd. ), z których treści czy uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności ( zob. m. in. teza 2 wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt V S.A./Wa 1479/09, lex nr 583503 ). Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dotyczące zaległości z opłatą składek za okres od maja do listopada 1996 r. Jego podstawą miało być zajęcie świadczenia rentowego zobowiązanego dokonane jednak dopiero w dniu 27 września 2006 r. ( k. 16 akt adm. ). Z akt sprawy i uzasadnienia organu II instancji nie wynika w jakikolwiek sposób, czy w okresie biegu 5 letniego terminu przedawnienia spornych należności – upływającego ostatecznie z końcem 2001 r. – zaistniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne lub prawne uzasadniające tezę o skutecznym zawieszeniu biegu tego terminu i jego wydłużeniu po dniu 1 stycznia 2003 r. do okresu 10 lat. Organ II instancji nie wyjaśnił w żaden sposób, dlaczego pomimo tych istotnych zastrzeżeń rozpatrywano merytorycznie wniosek skarżącego dotyczący umorzenia składek za 1996 r. Brak jakichkolwiek wyjaśnień organu w tym przedmiocie powoduje, iż jego orzeczenie nie poddaje się praktycznie kontroli sądowej w zakresie przestrzegania przez organ z urzędu przepisów dotyczących przedawnienia spornych należności wobec ZUS. Z tego też względu należało uchylić zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono podstawowej kwestii dotyczącej ewentualnego przedawnienia należności wobec ZUS i była to wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji Sąd uznał, iż na tym etapie badania legalności sprawy nie jest uprawniony do dokonywania oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm. ). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien przede wszystkim ustalić w jednoznaczny sposób, czy składki objęte wnioskiem mogą być aktualnie dochodzone przez ZUS, gdyż tylko w takim przypadku można rozpatrywać merytorycznie żądanie umorzenia zaległości. Przy ocenie stanu zdrowotnego i majątkowego strony ( i jej rodziny ) należy brać pod uwagę okoliczności faktyczne istniejące w dacie podejmowania decyzji. Ze względu na powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, iż decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) o jej uchyleniu. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd postanowił na podstawie art. 152 powyżej cytowanej ustawy.