III SA/Po 230/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. O., I. O., B. O. na decyzję Wojewody z dnia 28 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę w całości. Wojewoda decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. (nr [...]) po rozpatrzeniu odwołania B. O., D. O. oraz I. O. od decyzji Starosty [...] z 16 kwietnia 2025 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz B. O., D. O. oraz I. O. w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w L., obręb L., działka nr [...] o pow. 0,0073 ha, działka nr [...] o pow. 0,0133 ha i działka nr [...] o pow. 0,0078 ha, arkusz mapy 5 oraz działka nr [...] o pow. 0,0002 ha i działka nr [...] o pow. 0,0018 ha, arkusz mapy 6, zapisanej w KW nr [...], przejętej przez Gminę [...], na podstawie decyzji Starosty [...] z 14 września 2023 r. nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wraz z kanalizacją deszczową oraz przebudową oświetlenia w ul. [...] w L. (dalej jako "decyzja ZRID"), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją nr [...] z dnia 14 września 2023 r. Starosta [...] ustalił lokalizację inwestycji drogowej na rzecz Burmistrza Miasta [...] polegającej na budowie drogi wraz z kanalizacją deszczową oraz przebudową oświetlenia w ul. [...] w L. zlokalizowanej m.in. na części nieruchomości położonej w L., gmina [...], oznaczonej jako: działka nr [...] o pow. 3,6678 ha, działka nr [...] o pow. 2,0455 ha, działka nr [...] o pow. 3,3902 ha z ark. mapy 5 oraz działka nr [...] o pow. 1,6310 ha i działka nr [...] o pow. 0,5995 ha, z ark. mapy 6, obrębu [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ww. decyzją zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, wydzielając pod realizację opisanej powyżej inwestycji będące przedmiotem niniejszego postępowania następujące działki: nr [...] o pow. 0,0073 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 3,6678 ha), nr [...] o pow. 0,0133 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 2,0455 ha), nr [...] o pow. 0,0078 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 3,3902 ha), nr [...] o pow. 0,0002 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 1,6310 ha) i nr [...] o pow. 0,0018 ha (wydzielona z działki nr [...] o pow. 0,5995 ha). Pismem nr [...] z dnia 24 stycznia 2024 r. Starosta [...] zawiadomił Burmistrza Miasta [...], D. O., B. O. i I. O. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w L., gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb L., działka nr [...] o pow. 0,0073 ha, działka nr [...] o pow. 0,0133 ha i działka nr [...] o pow. 0,0078 ha, ark. mapy 5 oraz działka nr [...] o pow. 0,0002 ha i działka nr [...] o pow. 0,0018 ha, ark. mapy 6, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], przejętą na rzecz Miasta [...]. Starosta [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr [...] na podstawie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145) z urzędu w jej pkt 1 ustalił na rzecz D. O., B. O. i I. O. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złote (słownie: trzydzieści [...]) za nieruchomość położoną w L., gmina [...], wydzieloną pod lokalizację drogi gminnej, przejętą na rzecz Miasta [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb L., działka nr [...] o pow. 0,0073 ha, działka nr [...] o pow. 0,0133 ha i działka nr [...] o pow. 0,0078 ha, ark. mapy 5 oraz działka nr [...] o pow. 0,0002 ha i działka nr [...] o pow. 0,0018 ha, ark. mapy 6, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] W pkt 2 decyzji wskazał sposób wypłaty odszkodowania za udział w wysokości 1/3 części na rzecz każdej ze współwłaścicielek oraz termin wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na przepisy mające zastosowanie w sprawie. Następnie na to, że postanowieniem z dnia 25 października 2024 r. powołał w charakterze biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka: nr [...] o pow. 0,0073 ha, nr [...] o pow. 0,0133 ha, nr [...] o pow. 0,0078 ha, nr [...] o pow. 0,0002 ha i nr [...] o pow. 0,0018 ha. Organ wskazał, że z operatu wynika, że: - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (89 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (11 % powierzchni gruntu) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolem [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (95,5 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (4,5 % powierzchni gruntu) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolem [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (90 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (10 % powierzchni gruntu) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolem [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (81 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (19 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej (oznaczone symbolem: [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (83 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (17 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej (oznaczone symbolem: [...]). Organ wskazał, że biegła przyjęła, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania zasada korzyści, wyrażona w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wobec czego wyceny dokonano zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania, tj. działek: nr [...], [...] i [...] częściowo jako gruntu przeznaczonego pod drogi i częściowo jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, zaś działek: nr [...] i [...] jako gruntu przeznaczonego pod drogi. Dalej organ przedstawił szczegółowe wyliczenia biegłej w operacie szacunkowym, z których wynikało, że wartość 1 m2 ww. działek w części przeznaczonej pod tereny drogowe według stanu na dzień 14 września 2023 r. i przeciętnych cen z dnia 16 grudnia 2024 r. została określona na kwotę [...]zł. Nadto, biegła szacując wartość nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...] i [...] z uwagi na częściowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową zastosowała współczynnik niejednorodności przeznaczenia k wynoszący: 1,0411 (dla działki nr [...]); 1,0181 (dla działki nr [...]); 1,0374 (dla działki nr [...]). Biorąc pod uwagę przeznaczenie częściowo pod tereny komunikacyjne i częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej odszkodowanie należne byłym współwłaścicielom za grunt stanowiący działkę: nr [...] wynosi kwotę [...]zł ([...] zł/m2), nr [...] wynosi kwotę [...]zł ([...] zł/m2), nr [...] wynosi kwotę [...]zł ([...] zł/m2). Natomiast wartość działek o przeznaczeniu wyłącznie drogowym została oszacowana na następujące kwoty: działka nr [...] na kwotę [...]zł ([...] zł/m2), a działka nr [...] na kwotę [...]zł ([...] zł/m2). Dalej organ wskazywał, że byli współwłaściciele nieruchomości nie złożyli w terminie w urzędzie miasta [...] pisma w sprawie wydania swojej nieruchomości, dlatego w sprawie nie znalazł zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pozwalający na powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Następnie organ relacjonował pisma składane przez pełnomocnika stron stanowiące zastrzeżenia do operatu szacunkowego, jak i wyjaśnienia biegłej w tym zakresie. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie rozprawy organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 89 k.p.a., wyznaczenie rozprawy w niniejszej sprawie nie przyczyni się do przyspieszenia ani do uproszczenia postępowania. Po pierwsze, wyznaczenie rozprawy nie przyczyni się do przyspieszenia rozpoznania sprawy, ponieważ zgodnie z art. 92 k.p.a. o rozprawie należy zawiadomić strony z odpowiednim wyprzedzeniem tj. doręczenie zawiadomień powinno nastąpić co najmniej na 7 dni przed terminem rozprawy. Po drugie, biegła w sposób wyczerpujący ustosunkowała się na piśmie do zastrzeżeń zgłoszonych do operatu szacunkowego i w ocenie organu brak jest kwestii, które wymagałyby dodatkowego omówienia. Odnośnie zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia oględzin o możliwości zadawania biegłej pytań, organ zauważył, że w pkt 3 postanowienia z dnia 25 października 2024 r. zobowiązał biegłego do zawiadomienia stron o terminie oględzin. Pełnomocnik nie sformułował konkretnego zarzutu, a wiedzę na temat doręczenia zawiadomienia i możliwości zadawania biegłej pytań, może w pierwszej kolejności pozyskać od swoich mocodawców. Oceniając operat szacunkowy sporządzony w sprawie Starosta [...] uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Ponadto podkreślenia wymaga zdaniem organu, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi gminne zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 688) w związku z art. 22 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest właściwa Gmina. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły B. O., D. O., I. O. zarzucając zaskarżonej decyzji: I. Naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik po-stępowania: 1. Naruszenie, w stopniu rażącym, art. 79 k.p.a. w zw. z art. 39 i nast. k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., polegające na niezawiadomieniu strony o miejscu i terminie prze-prowadzenia dowodu z oględzin z udziałem biegłej, a tym samym pozbawienie jej prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwości zadawania pytań biegłej - tym samym decyzja podlega bezwzględnie uchyleniu - zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy; 2. Naruszenie art. 89 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i doprowadzeniu tym samym do konieczności wniesienia odwołania, pomimo faktu, iż wymiana korespondencji, w sposób obiektywny, pozostawiała wątpliwości (biegła nie udzieliła de facto odpowiedzi na pytania strony) - a tylko rozprawa administracyjna mogła wyjaśnić w sposób prosty i szczegółowy całą sprawę - tym samym naruszenie zostało wykazane w całej rozciągłości; 3. Naruszenie zasad ogólnych k.p.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do argumentów i wątpliwości strony oraz brak wyjaśniania przesłanek jakimi organ się kierował przy załatwianiu sprawy. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a dotyczących zaproponowanego operatu szacunkowego (jedynego środka dowodowego w przedmiotowej sprawie): 1. Naruszenie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n) zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości będących przedmiotem postępowania; 2. Naruszenie art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przez biegłą oraz przez organ relacji prawnej dotyczącej normy prawnej zawartej w art. 151 ust. 1 u.g.n. do ustaleń w operacie szacunkowym, a w szczególności: 2.1. biegła nie wykazała, że użyte do porównań transakcje były dokonane na warunkach rynkowych - pomimo zapytań nie uzyskano odpowiedzi w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła przepisała pytanie, wypisała podstawy prawne i stwierdziła, że transakcje spełniały te kryteria - ale nadal strona nie majak się do tego odnieść (dodatkowe naruszenie art. 81 k.p.a.); 2.2. biegła nie wykazała, że pomiędzy stronami, w użytych do porównań transakcjach, istniał stanowczy zamiar zawarcia umowy - pomimo zapytań nie uzyskano odpowiedzi w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła przepisała pytanie, wypisała podstawy prawne i stwierdziła, że transakcje spełniały te kryteria - ale nadal strona nie majak się do tego odnieść (dodatkowe naruszenie art. 81 k.p.a.); 2.3. biegła nie wykazała, że strony, w użytych do porównań transakcjach, działały z rozeznaniem i rozważnie - pomimo zapytań nie uzyskano odpowiedzi w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła prze-pisała pytanie, wypisała podstawy prawne i stwierdziła, że transakcje spełniały te kryteria - ale nadal strona nie majak się do tego odnieść (dodatkowe naruszenie art. 81 k.p.a.); 2.4. biegła nie wykazała, że strony, w użytych do porównań transakcjach, nie były w sytuacji przymusowej - pomimo zapytań nie uzyskano odpowiedzi w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła przepisała pytanie, wypisała podstawy prawne i stwierdziła, że transakcje spełniały te kryteria - ale nadal strona nie ma jak się do tego odnieść (dodatkowe naruszenie art. 81 k.p.a.); - brak wyjaśnienia tych kwestii powoduje obiektywny stan dezinformacji u strony i podważa zaufanie do organów państwa, ponieważ brak tu jest transparentności; 3. Naruszenie art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez brak precyzyjnego i dającego się zdekodować dla adresata wyjaśnienia kwestii podobieństw nieruchomości użytych do porównań (pełnomocnik nigdy nie oczekiwał identyczności) - tym samym pozbawiono stronę możliwości realnego wypowiedzenia się do zaproponowanego operatu szacunkowego; zważyć należy, że podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywanych. Opisu tego należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech oraz na to, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie, 4. Naruszenie art. 49 ust. 4 rozporządzenia dot. wyceny nieruchomości, polegające na niezastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do przedmiotowych działek, mimo że zasadą wynikająca z tego przepisu jest wycena gruntu po wartości wg przeznaczenia gruntów przyległych (działki te były przeznaczone pod drogi na mocy m.p.z.p.), a jedynie wyjątkiem jest stosowanie transakcji drogowych - których zasadności w żadnej mierze nie przedstawiono (zwrot użyty w rozporządzeniu chyba że) - przy prawidłowym zastosowaniu tej normy prawnej wysokość odszkodowania byłaby kilkukrotnie wyższa. W związku z powyższymi zarzutami Odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z nakazem poszanowania prawa, ewentualnie uchylenie decyzji w całości, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i orzeczenie o wypłacie odszkodowania w prawidłowej wysokości. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 28 listopada 2025 r. (nr [...]) Wojewoda na podstawie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej "specustawa drogowa") oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145, dalej "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 16 kwietnia 2025 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz B. O., D. O. oraz I. O. w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w L., obręb L., działka nr [...] o pow. 0,0073 ha, działka nr [...] o pow. 0,0133 ha i działka nr [...] o pow. 0,0078 ha, arkusz mapy 5 oraz działka nr [...] o pow. 0,0002 ha i działka nr [...] o pow. 0,0018 ha, arkusz mapy 6, zapisanej w KW nr [...], przejętej przez Gminę [...]. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie przywołał przepisy art. 12 ust. 4 i ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e specustawy drogowej, a także art. 130 ust. 2, art. 154, art. 156 ust. 1 i 3, art. 159 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mające zastosowanie w sprawie, a ponadto wskazał, że na podstawie art. 23 specustawy drogowej w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się ustawę o gospodarce nieruchomościami. Organ przywołał także przepis § 49 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U. poz. 1832, dalej "rozporządzenie"). Organ odwoławczy motywował, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Zdaniem Wojewody, jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał, że analizując sprawę, dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego z 16 grudnia 2024 r. sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego A. W. i stwierdził, że biegła w niniejszej sprawie prawidłowo wyceniła wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Powyższy operat szacunkowy, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. pozostaje aktualny na dzień orzekania w niniejszej sprawie, albowiem termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie jeszcze nie upłynął. W związku z tym podlega on analizie. Biegła wyjaśniła dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech. Organ II instancji dokonując oceny tego dokumentu nie doszukał się w nim żadnych niezgodności czy nieprawidłowości mogących świadczyć o jego wadliwości. Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania organ wskazał, że wizja lokalna przeprowadzana przez biegłego w celu sporządzenia przez niego opinii nie ma charakteru dowodu w sprawie, podczas gdy art. 79 § 1 k.p.a. mówi o zawiadomieniu o przeprowadzeniu dowodu. Oględziny (wizje w terenie) przeprowadzone przez specjalistów, są jedną z czynności poprzedzających sporządzenie przez nich opinii. Ponadto wbrew zarzutom odwołania, organ wydał postanowienie o powołaniu biegłego 25 października 2024 r. które doręczył stronom. Organ odwoławczy zauważył, że organy I jak i II instancji dążyły do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, o czym świadczą wezwania biegłej do udzielenia wyjaśnień i pisemne odpowiedzi biegłej na zarzuty odwołujących, zatem zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenie rozprawy administracyjnej dążyłoby jedynie do przedłużenia postępowania. Wojewoda wskazał, że Odwołujący się zarzucają naruszenie zasad ogólnych k.p.a. poprzez brak merytorycznego ustosunkowania się do argumentów i wątpliwości stron oraz brak wyjaśnienia przesłanek jakimi organ się kierował przy załatwianiu sprawy. Organ odwoławczy zauważa, że organ I instancji w rozstrzygnięciu odniósł się do stawianych w toku sprawy zarzutów względem wyceny i jako że sam nie posiada wiedzy jaką dysponuje biegły, czyli specjalista z dziedziny wyceny nieruchomości, przytoczył wyjaśnienia biegłej, które uznał za wyczerpujące i wiarygodne. Organ argumentował także, że zwrócił się do biegłej by wyjaśnić podnoszoną w odwołaniu kwestię naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przez biegłą oraz przez organ I instancji relacji prawnej dotyczącej normy prawnej zawartej w art. 151 ust. 1 u.g.n. do ustaleń w operacie szacunkowym i przytoczył udzieloną przez nią odpowiedź. Odpowiedź dotyczyła również naruszenia art. 49 ust. 3 rozporządzenia. Dalej wskazano, że organ odwoławczy w toku postępowania wziął pod rozwagę, czy byłaby możliwa wycena ww. gruntu przyjmując jako aktualny jego sposób korzystania - rolny. Organ odwoławczy zastanawiał się czy ma znaczenie dla wyceny fakt, że przejmowana działka jest położona na terenach o sposobie korzystania "R" - grunty orne. W związku z powyższym organ odwoławczy zwrócił się do biegłej w piśmie z 1 sierpnia 2025 r. o udzielenie wyjaśnień w tym względzie. Organ wskazał, że biegła A. W. w piśmie z 25 września 2025 r. wyjaśniła, dlaczego nie jest możliwa wycena ww. gruntu jako o przeznaczeniu rolnym. Biegła szczegółowo omówiła tę kwestię, wskazując że w toku sporządzania operatu szacunkowego ustaliła, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (bez uwzględniania ustaleń tej decyzji), obszar działek nr [...], [...] oraz [...] objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony był w części pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej oraz w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej. Z kolei obszar działek nr [...] i [...] objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczony był w części pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej oraz w części pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej. Jak zauważyła biegła, fakt iż rodzaj użytków dla ww. działek oznaczony był jako R - grunty orne, nie zmienia przeznaczenia tych działek wynikającego wprost z zapisów planistycznych i co za tym idzie nie wpływa na możliwości ich zagospodarowania, które są jednoznacznie uwarunkowane zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], [...] oraz [...] mogą być zagospodarowane odpowiednio w części na funkcję komunikacyjną, a w części na mieszkaniowo-usługową, a sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...] został ograniczony do terenów komunikacyjnych. Powyższe determinuje wartość rynkową przedmiotowych działek. Organ wskazał, że biegła zwróciła uwagę na treść art. 154 u.g.n. W świetle powyższego, stosowanie tzw. "zasady korzyści" w oparciu o zapisy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może odbywać się z pominięciem przeznaczenia nieruchomości. Nieruchomość może być zagospodarowana w każdy dozwolony prawem sposób, a jej wartość będzie pochodną jej inwestycyjnej atrakcyjności. Za aktualny sposób użytkowania, o którym mowa w art. 134 ust. 3 u.g.n. należy przyjmować stan zagospodarowania gruntów, który nie może być sprzeczny z przeznaczeniem wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tych gruntów. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji (bez uwzględniania jej ustaleń), jednoznacznie określają optymalny dozwolony prawem sposób zagospodarowania działki. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśniania biegłej są w ww. materii spójne i logiczne. Reasumując, zdaniem Wojewody operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu, z uwagi na jego prawidłowość, został uznany za dowód w sprawie. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłą A. W., spełnia wymogi określone w § 78 - § 81 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania zawiera wszystkie wskazane w tych przepisach elementy. Został on ponadto sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń. Mając na uwadze powyższe, należało orzec jak w osnowie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z 28 listopada 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosły B. O., D. O. i I. O. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji Starosty [...] pomimo, że w toku procedury przed organem I instancji, nie zawiadomiono o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem biegłej, a tym samym pozbawienie jej prawa do udziału w przeprowadzeniu dowodu, możliwości zadawania pytań biegłej - ten fakt przyznał organ II instancji - czym naruszono: a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie b. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie c. art. 79 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że wystarczy samo zawiadomienie o sporządzeniu opinii przez rzeczoznawcę, podczas gdy przepis wyraźnie nakazuje wskazanie miejsca i terminu z przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, która musi być obligatoryjnie poprzedzona innym środkiem dowodowym czyli oględzinami nieruchomości - ponadto, wskazany przepis implikuje umożliwienie na tych etapach możliwość brania przez strony udziału w tych czynnościach oraz zadawania pytań; d. art. 39 i nast. k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak doręczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 k.p.a. (biegła nie ma możliwości zawiadomienia o czym pisze nie jest wszak organem administracji, ergo ww. przyznał brak zawiadomienia o czynnościach); e. art. 81 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że post faktyczna możliwość zapoznania się z opinią, co do której sporządzania (a więc faktycznego prowadzenia dowodu) strona nie mogła wnieść uwag, jest wystarczająca dla spełnienia standardów tej normy prawnej - podczas gdy w przedmiotowej sprawie doszło do pozbawienia Strony możliwości zadawania pytań biegłej oraz wyjaśnień, co zaowocowało błędną opinią; 2. utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji Starosty [...] pomimo, że, w toku procedury przed organem I instancji, nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej i doprowadzono tym samym do konieczności wniesienia skargi, pomimo faktu, iż wymiana korespondencji, w sposób obiektywny, pozostawiała wątpliwości (biegła nie udzieliła de facto odpowiedzi na pytania strony), czym naruszono: a. art. 89 k.p.a w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do tego, że strona nigdy nie otrzymała de facto odpowiedzi na swoje pytania; b. art. 6 k.p.a., poprzez pozbawienie stron ich gwarancji procesowych; 3. utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji Starosty [...], polegające na uznaniu za prawidłowy i zgodny z prawem sporządzony w sprawie operat szacunkowy, pomimo, że Strona kwestionowała wyłącznie aspekty zgodności z prawem przedłożonej opinii a w szczególności: a. naruszenie art. 134 u.g.n. w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez ustalenie w operacie szacunkowym wartości nieruchomości nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości będących przedmiotem postępowania, polegające na ustaleniu odszkodowania jak za drogę, w sytuacji gdy akt prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej "[...]" - uchwała Rady Miasta [...] numer [...]) ustalał przeznaczenie dla prawie całej działki jako MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - czyli należało nieruchomość wywłaszczaną wycenić jak tereny mieszkaniowe; b. naruszenie art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 i 9 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia przez biegłą oraz przez organy obu instancji podstawowej relacji prawnej dotyczącej normy prawnej zawartej w art. 151 ust. 1 u.g.n. do ustaleń w operacie szacunkowym, a w szczególności: - biegła na żadnym etapie postępowania nie odpowiedziała wprost na bardzo proste pytanie: czy użyte do porównań transakcje byty dokonane na warunkach rynkowych, - biegła nie wykazała, że pomiędzy stronami, w użytych do porównań transakcjach istniał stanowczy zamiar zawarcia umowy - pomimo zapytań nie uzyskana odpowiedzi wprost w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła unikała odpowiedzi na to pytanie; - biegła nie wykazała, że strony, w użytych do porównań transakcjach, działały z rozeznaniem i rozważnie, pomimo zapytań nie uzyskano odpowiedzi wprost w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła unikała odpowiedzi na to pytanie; - biegła nie wykazała, że strony, w użytych do porównań transakcjach, nie były w sytuacji przymusowej pomimo zapytań nie uzyskano odpowiedzi wprost w jakich warunkach te porównawcze transakcje były zawierane biegła unikała odpowiedzi na to pytanie; w tych warunkach nie można mówić o spełnieniu podstawowego kryterium w wycenie nieruchomości, a mianowicie rynkowości transakcji: c. naruszenie § 49 rozporządzenia dot. wyceny nieruchomości, polegające na niezastosowaniu tego przepisu w odniesieniu do przedmiotowych działek, mimo że zasadą wynikającą z tego przepisu jest wycena gruntu po wartości wg przeznaczenia gruntów przyległych (działki te były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową na mocy m.p.z.p.), a jedynie wyjątkiem jest stosowanie transakcji drogowych - których zasadności w żadnej mierze nie przedstawiono - przy prawidłowym zastosowaniu tej normy prawnej wysokość odszkodowania byłaby kilkukrotnie wyższa. W związku z powyższym Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji - stwierdzając naruszenie prawa i nakazanie dokonania wyceny nieruchomości, jak dla przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie Skarżących zaskarżona decyzja narusza fundamentalne prawa strony do mądrej i sprawiedliwej legislacji, a także godzi w praworządność rozumianą jako działanie wyłącznie na podstawie aktów prawnych będących w obrocie prawnym. Stan sprawy został wyjaśniony w pełni, a podjęto jedynie niewłaściwe wnioski i niewłaściwie zastosowano prawo. Należy zdaniem Skarżących podtrzymać tezę wyrażoną już na etapie odwołania, że w ostatnim czasie obserwuje się niebezpieczną tendencję w organach administracji do instrumentalnego wykorzystywania prawa oraz traktowania kodeksów i ustaw jako zbioru niewiele znaczących instrukcji - niestety przykład (tym razem zły) idzie z góry. Przedmiotowa sprawa również nie sprostała standardom procedury i materii prawa administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu pierwszego Skarżące wskazały, że organ II instancji uznał za prawidłowe to, że organ I instancji naruszył w stopniu rażącym normy określone w art. 79, 81 i 77 § 2 k.p.a. w taki sposób że nie wydał w ogóle postanowienia o przeprowadzeniu dowodu; nie wskazał miejsca ani terminu przeprowadzenia tego dowodu, a do tego nie zawiadomił strony o fakcie oględzin nieruchomości (również środek dowodowy poprzedzający opinię biegłego). W decyzji organ powołał się na fakt, że biegła zawiadamiała Strony - pytanie tylko o czym i na jakiej podstawie prawnej? Dalej wskazano, że w zakresie nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, to za uzasadnienie może posłużyć przebieg i czas trwania postępowania administracyjnego. Skarżące podniosły także, że nie kwestionują biegłej jako osoby posiadającej wiadomości specjalne, a jedynie domagają się wyjaśnienia kwestii związanych z legalnością (zgodnością z prawem) sporządzonej w sprawie opinii. Do tego nie jest potrzebna organizacja zawodowa rzeczoznawców, a jedynie postępowanie administracyjne prowadzone zgodnie z KPA, co strony w tej sprawie kwestionują. Zgodnie ze stanem na dzień wywłaszczenia - nieruchomość prawie w całości przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową MN, zgodnie z przywołanym planem miejscowym. Tą wiedzę strony czerpały z aktu prawa miejscowego. Powyższe fakty jednoznacznie wskazują zdaniem Skarżących na błąd we wnioskowaniu co do faktów i prawa przez organ i przesądza o słuszności zarzutu. W kontekście zaś kwestii fundamentalnej dla prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, czyli używania dla porównań transakcji rynkowych, należy stwierdzić z całą mocą, że przedmiotowe postępowanie nie usunęło wątpliwości strony. Zważyć należy co następuje. Doniosłą kwestią jest to co jest faktem notoryjnym (a więc niewymagającym dowodu), że nigdzie na portalach nieruchomościowych nie ma ogłoszeń o sprzedaży lub zakupie dróg. Powyższe ma duże znaczenie przy rekonstrukcji normy prawnej z art. 151 ust. 1 u.g.n., gdzie ustawodawca wymienił ustawowe kryteria transakcji rynkowej. Według Skarżących biegła na żadnym etapie nie udzieliła odpowiedzi wprost na pytania stawiane przez strony lub ich pełnomocnika, a jej odpowiedź, że były zawarte akty notarialne została uznana przez organ za wystarczającą. Jest oczywistym, że biegła powinna znać okoliczności transakcji, tak aby nie narażać się na zarzut niezgodności z prawem przedłożonej opinii. Wobec powyższego istota sprawy nie została wyjaśniona. Dalej podano, że co do transakcji sprzedaży działek mieszkaniowych - takich dylematów nie ma. Co więcej, nieruchomość, którą wywłaszczono była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a więc odszkodowanie powinno być ustalane według takiego właśnie przeznaczenia. Takie postępowanie eliminuje też wszelkie wątpliwości co do bezstronności biegłej. Wobec tego zarzuty są zasadne. Reasumując, w przedmiotowej sprawie zdaniem Skarżących doszło do szeregu naruszeń prawa, które prowadzą do konieczności eliminacji zapadłych rozstrzygnięć z porządku prawnego. Obywatel, którego dotyka tak ultymatywna siła imperium Państwa jakim jest wywłaszczenie powinien co najmniej nie odczuć tej straty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w treści wydanej decyzji. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi wskazał, że Skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika r. G. wniosły ww. skargę za pośrednictwem platformy "e-Doręczeń" zamiast platformy ePUAP, zatem w sposób, którego jeszcze nie przewidują obecnie obowiązujące przepisy p.p.s.a. Na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. Pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, że skargę był zmuszony doręczyć za pomocą platformy e-Doręczeń, ponieważ nie miał możliwości przekazania skargi za pośrednictwem ePUAP. Dalej podkreślił, że nie sposób było ocenić z jakich aktów notarialnych dotyczących transakcji zbycia działek przeznaczonych pod drogi publiczne biegła wzięła pod uwagę wartości tych działek, nie zbadała okoliczności związanych z tymi transakcjami, czy były one wole od sytuacji przymusowych. Pełnomocnik podkreślał naruszenia polegające na niemożności wzięcia udziału w oględzinach nieruchomości przez biegłej, co w istotnym stopniu wpłynęło na nasuszenie prawa strony do pełnego udziału strony w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do warunków formalnych wniesienia skargi w niniejszej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 1a p.p.s.a. skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Funkcję elektronicznej skrzynki podawczej organu i sądu administracyjnego dotychczas pełniła tylko elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej, inaczej e-PUAP, czyli ogólnopolska platforma teleinformatyczna służąca do komunikacji obywateli i przedsiębiorców z jednostkami administracji publicznej w ujednolicony, standardowy sposób. Niniejsza skarga z dnia 12 stycznia 2026 r. wniesiona została do Sądu za pośrednictwem Wojewody z wykorzystaniem usługi e-Doręczenia, na podstawie regulacji przewidzianej w ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1045). Usługa e-Doręczenia to usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego, która umożliwia wysyłanie i odbieranie korespondencji elektronicznie, ze skutkiem równoważnym z listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. Docelowo usługa e-Doręczenia zastąpi tradycyjną, papierową korespondencję urzędową, a także korespondencję przez e-PUAP. Od dnia 1 stycznia 2025 r. radcowie prawni zobowiązani są do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych (art. 22(10) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz.U. z 2024 r. poz. 499 ze zm.). Mając na uwadze cel wprowadzenia tejże usługi oraz to, że już teraz stanowi ona przewidziany prawem sposób komunikacji z organami administracji, który nadto ma się stać docelowym sposobem komunikacji, Sąd uznał, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie do sądu z pośrednictwem organu z wykorzystaniem tego systemu e-Doręczenia jest dopuszczalne (por. post. NSA z 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1516/25, dostępne orzeczenie.nsa.gov.pl., dalej "CBOSA"). Dodatkowo zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Zgodnie z § 2a tego przepisu, w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Wymóg ten dotyczy także właściwego podpisania skargi do sądu administracyjnego. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się potwierdzenie otrzymania skargi, który to dokument stanowi dowód jej otrzymania w rozumieniu art. 40 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Zgodnie z tym przepisem operator wyznaczony w ramach świadczenia publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego wystawia dowody wysłania i dowody otrzymania zgodnie ze standardem, o którym mowa w art. 26a ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej. Ustawa o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej reguluje działanie kwalifikowanych usług zaufania, takich jak podpisy elektroniczne, pieczęcie elektroniczne i inne usługi zapewniające bezpieczne transakcje elektroniczne. Z uwagi na brzmienie art. 40 ustawy o doręczeniach elektronicznych Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki prawidłowego podpisania skargi wniesionej w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem usługi e-Doręczenia. Dodatkowo zgodnie z art. 46 § 2c p.p.s.a. pismo wnoszone w innej formie niż forma dokumentu elektronicznego, zawierające żądanie doręczania pism sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej, powinno zawierać oznaczenie adresu elektronicznego. W skardze Skarżący podał adres swój adres e-PUAP i tym samym wniósł o doręczanie pism z pomocą środków elektronicznych. Skarga jest zatem dopuszczalna i niezasadny okazał się zarzut Wojewody sformułowany w odpowiedzi na skargę o nieprawidłowym sposobie wniesienia skargi skutkującym jej odrzuceniem. Kontrolą w niniejszej sprawie objęta została decyzja Wojewody z dnia 28 listopada 2025 r. (nr [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania B. O., D. O. oraz I. O. od decyzji Starosty [...] z 16 kwietnia 2025 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz B. O., D. O. oraz I. O. w łącznej kwocie [...]zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w L., obręb L., działka nr [...] o pow. 0,0073 ha, działka nr [...] o pow. 0,0133 ha i działka nr [...] o pow. 0,0078 ha, arkusz mapy 5 oraz działka nr [...] o pow. 0,0002 ha i działka nr [...] o pow. 0,0018 ha, arkusz mapy 6, zapisanej w KW nr [...], przejętych przez G. L., na podstawie decyzji Starosty [...] z 14 września 2023 r. nr [...], znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi wraz z kanalizacją deszczową oraz przebudową oświetlenia w ul. [...] w L. (dalej jako "decyzja ZRID"). Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311, dalej: "specustawa drogowa") w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm., dalej: "u.g.n."). Rozpoznając sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych dalszych rozważań. Zaskarżona decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości nie narusza bowiem prawa materialnego, a także w toku postępowania organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak tego domagały się Skarżące. Zgodnie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 1 tej ustawy, odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ww. ustawy, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 (jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową) wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do treści art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Z tym, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.) "do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy". Szczegółowo procedurę wyceny nieruchomości na dzień sporządzenia operatu szacunkowego będącego dowodem w przedmiotowej sprawie, reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832, dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 49 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1 rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej (§ 49 ust. 5 rozporządzenia). Bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości. Definicję legalną pojęcia stan nieruchomości zawiera przepis art. 4 pkt 17 u.g.n. W myśl tego przepisu przez stan nieruchomości należy rozumieć "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Na podstawie art. 159 u.g.n. należy stwierdzić, iż operat szacunkowy powinien czynić zadość wymogom zawartym w przepisach wykonawczych, to znaczy w rozporządzeniu w sprawie wyceny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Jeśli chodzi o operat i przeprowadzoną w nim analizę i wycenę nieruchomości szacowanych wskazać należy, że operaty szacunkowe stanowią sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, a zasady i tryb ich sporządzania uregulowany został w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu. Operat szacunkowy prawidłowo sporządzony powinien zawierać, zgodnie z § 78 ust. 2 rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, a także przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dotyczy to także wyboru nieruchomości podobnych, nadających się do szacunku przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ ocenia zatem zupełność, logiczność i przydatność takiego dowodu. Organ nie jest jednak, co wymaga podkreślenia uprawniony do kontrolowania operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymagało wykorzystania wiadomości specjalnych. Podobnie kontroli sądowej podlega prawidłowość dokonanej przez organy oceny operatu szacunkowego, nie zaś wiadomości specjalne zawarte w operacie, co jest oczywiście związane z kwalifikacjami i wyspecjalizowaną wiedzą rzeczoznawców majątkowych. Operat szacunkowy jest bowiem dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Z tych względów zadaniem organu jest ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, braku nieścisłości, czy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia (zob. np. wyroki NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15 i z dnia 11 maja 2017 r., I OSK 2540/16, CBOSA). Dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego, nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1978/18; z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 2291/16; z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 291/12, CBOSA). Natomiast podważenie takich elementów jak metodyka wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętego do szacowania zasobu nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. W stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarżących wydana została decyzja ZRID, skutkiem której było wywłaszczenie przedmiotowych działek. Z uwagi na powyższe Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Postanowieniem z 25 października 2024 r. Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego A. W. w celu sporządzenia wyceny ww. działek przejętych pod budowę drogi. Biegła 16 grudnia 2024 r. sporządziła operat szacunkowy, w którym wyceniła wartość prawa własności ww. nieruchomości na łączną kwotę [...]zł. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie dokonały właściwej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzając oraz uzasadniając jego formalną poprawność i merytoryczną przydatność do załatwienia sprawy. Operat nie zawiera wad formalnych, a jego treść jest spójna, uzasadniona i nie zawiera błędów lub nieścisłości. Zważyć należy, że z treści operatu wynika, że biegła dysponowała kompletnym materiałem dowodowym, a przede wszystkim opisała specyfikę przedmiotu wyceny i wszystkie uwarunkowania. Następnie wyjaśniła zastrzeżenia Skarżących, do których detalicznie odnosiła się w trzech pismach, wykazując ich niezasadność. Biegła ustaliła, że w dacie wydania decyzji ZRID, tj. w dniu 14 września 2023 r., działki: nr [...] o pow. 0,0073 ha, nr [...] o pow. 0,0133 ha, nr [...] o pow. 0,0078 ha, nr [...] o pow. 0,0002 ha i nr [...] o pow. 0,0018 ha były objęte Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 15 grudnia 2022 r. Zgodnie z ww. dokumentem planistycznym: - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (89 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (11 % powierzchni gruntu) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolem [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (95,5 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (4,5 % powierzchni gruntu) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolem [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (90 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (10 % powierzchni gruntu) pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy usługowej (oznaczone symbolem [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (81 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (19 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej (oznaczone symbolem: [...]); - działka nr [...] przeznaczona była częściowo (83 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy dojazdowej (oznaczone symbolem: [...]) oraz częściowo (17 % powierzchni gruntu) pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej (oznaczone symbolem: [...]). Tych ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości wycenianych nie kwestionowały też Skarżące. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku w zakresie cenności gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową wykazała znacznie wyższą wartość tych drugich. W wyniku odrębnej analizy rzeczoznawca majątkowy oszacowała, iż średnia cena gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową na terenie Miasta [...] oraz gminy [...] i [...] kształtuje się na poziomie [...] zł/m2, natomiast wartość gruntów drogowych położonych na terenie gminy [...] oraz takich gmin jak: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] kształtuje się na poziomie [...] zł/m2. Z uwagi na odnotowanie w okresie dwóch lat do dnia wyceny w gminie [...] niewielkiej liczby transakcji nieruchomościami należącymi do terenów mieszkaniowo usługowych i do terenów drogowych, biegła rozszerzyła analizę wartości gruntów na inne gminy z powiatu [...]. Jak wskazano, zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast zgodnie z ust. 4 tego przepisu, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W świetle powyższego biegła stwierdziła, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania zasada korzyści, wyrażona w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wobec czego wyceny dokonała zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania, tj. działek: nr [...], [...] i [...] częściowo jako gruntu przeznaczonego pod drogi i częściowo jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową, zaś działek: nr [...] i [...] jako gruntu przeznaczonego pod drogi. W kontekście częściowego przeznaczenia nieruchomości pod tereny drogowe, rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do analizy 13 cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod komunikację o powierzchniach, zbliżonych do powierzchni działek będących przedmiotem niniejszego postępowania, zlokalizowanych na terenie Miasta [...] i innych gmin z terenu powiatu [...]. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości gruntowych biegła wyznaczyła 3 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi i określono ich wagi w wysokości: lokalizacja ogólna - 30 %, intensywność wykorzystania drogi - 40 %, rodzaj gruntów otaczających - 30 %. Spośród analizowanych transakcji najniższą cenę (50,00 zł/m2) osiągnęła nieruchomość zlokalizowana w miejscowości M., gmina [...] o powierzchni 380 m2, sprzedana w maju 2024 r., cechująca się słabą lokalizacją ogólną, słabą intensywnością wykorzystania drogi i średnio korzystnym rodzajem gruntów otaczających. Najwyższą cenę (100,00 zł/m2) osiągnęła nieruchomość sprzedana w lipcu 2024 r. o powierzchni 229 m2, położona w L., w obrębie L., która charakteryzuje się dobrą lokalizacją ogólną, słabą intensywnością wykorzystania drogi oraz dobrym rodzajem gruntów otaczających. Cena średnia wyniosła [...] zł/m2. Rzeczoznawca majątkowa przyjęła, iż wyceniana nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...], [...], [...], [...] i [...] charakteryzuje się dobrą lokalizacją ogólną, dobrą intensywnością wykorzystania drogi i dobrym rodzajem gruntów otaczających. Wartość 1 m2 ww. działek w części przeznaczonej pod tereny drogowe według stanu na dzień 14 września 2023 r. i przeciętnych cen z dnia 16 grudnia 2024 r. została określona na kwotę [...]zł. Nadto, biegła szacując wartość nieruchomości obejmującej działki nr: [...], [...] i [...] z uwagi na częściowe przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową zastosowała współczynnik niejednorodności przeznaczenia k wynoszący: 1,0411 (dla działki nr [...]); 1,0181 (dla działki nr [...]); 1,0374 (dla działki nr [...]). Biorąc pod uwagę przeznaczenie częściowo pod tereny komunikacyjne i częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej odszkodowanie należne byłym współwłaścicielom za grunt stanowiący działkę: nr [...] wynosi kwotę [...]zł ([...] zł/m2), nr [...] wynosi kwotę [...]zł ([...] zł/m2), nr [...] wynosi kwotę [...]zł ([...] zł/m2). Skarżące podnoszą w tym zakresie zarzut, że ustalono w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nieodpowiadającą wartości rynkowej, gdyż należało przyjąć nieruchomości wywłaszczane jako tereny mieszkaniowe (przeznaczenie terenów przyległych), jednakże pogląd taki nie znajduje uzasadnienia w świetle przytoczonych wyżej przepisów. W piśmie z dnia 18 marca 2025 r. biegła wyjaśniła, że nieruchomości przyjęte do porównań w operacie szacunkowym spełniają wymogi określone w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie biegła wskazała, że ww. przepis określa "efekt" szacowania przeprowadzonego przez biegłego, a nie zawiera metodologii wyceny. Metodologia została uregulowana w § 4 rozporządzenia i zgodnie z tym przepisem, rzeczoznawca majątkowy do porównań wybrała jedynie nieruchomości podobne i odrzuciła nieruchomości, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji. Odnośnie podobieństwa nieruchomości wziętych do porównania z wycenianą nieruchomością, biegła wskazała, że analizując rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, uwzględniła nieruchomości podobne pod względem: 1. położenia - grunty z terenu gminy [...] i innych gmin z powiatu [...] bezpośrednio sąsiadujących z miastem [...], 2. stanu prawnego - nieruchomości będące przedmiotem prawa własności, 3. przeznaczenia - pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, 4. sposobu korzystania - grunty niezabudowane. Co więcej, biegła wyodrębniła dodatkową cechę podobieństwa: powierzchnię gruntu - od 1,0000 ha do 3,5000 ha. Natomiast analizując rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca majątkowy uwzględniła nieruchomości o podobnym: 1. położeniu - gminy z powiatu [...] bezpośrednio sąsiadujące z miastem [...], 2. stanie prawnym - nieruchomości będące przedmiotem prawa własności, 3. przeznaczeniu - pod tereny drogowe, 4. sposobu korzystania - grunty niezabudowane. Nadto, biegła przyjęła dodatkowe kryterium podobieństwa: charakter drogi - przyjmując do porównań grunty o przeznaczeniu pod drogi lokalne. Natomiast wartość działek o przeznaczeniu wyłącznie drogowym została oszacowana na następujące kwoty: działka nr [...] na kwotę [...]zł ([...] zł/m2), a działka nr [...] na kwotę [...]zł ([...] zł/m2). Biegła w swoim piśmie wyjaśniła również, że wartość wycenianych działek nie została określona w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, ponieważ zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości określa się w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, jeśli nie jest możliwe określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z § 49 ust. 4 rozporządzenia "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Zasadnie wskazuje, zatem organ odwoławczy analizując przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia, że zwrot "chyba że" dotyczy sytuacji, w których określenie wartości jest niemożliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a w przedmiotowym przypadku było to możliwe, ponieważ biegła znalazła zbiór transakcji nieruchomościami drogowymi, który spełniał kryteria rynkowe. W ocenie Sądu, zatem organy prawidłowo odczytały normę przepisu § 49 ust. 4 rozporządzenia, że zasadą jest ustalenie wartości wycenianej nieruchomości drogowej w oparciu o ceny transakcyjne takich nieruchomości drogowych, jeżeli biegła dysponuje zbiorem transakcji nieruchomości drogowych; dopiero w przypadku braku takiego zbioru wartość wycenianej nieruchomości drogowej ustala w oparciu o transakcje według przeznaczenia gruntów przyległych. Skoro w niniejszej sprawie biegła dodatkowo wyjaśniła w piśmie z 22 lipca 2025 r., że taką bazą transakcji nieruchomości drogowych dysponowała, to zasadnie w oparciu o dane z takiej bazy ustaliła wartość nieruchomości wycenianych, a nie według transakcji nieruchomości przyległych. Z uwagi na powyższe niezasadna byłaby wycena w oparciu o transakcje według przeznaczenia gruntów przyległych, jak tego domagały się Skarżące. W niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że wyceniane działki posiadają przeznaczenie drogowe (od 89 % do 100 % powierzchni gruntu), zaś analiza rynku nieruchomości wykazała, że określenie wartości działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...] w oparciu o ceny nieruchomości drogowych jest możliwe. Z uwagi na powyższe zarzut Skarżących w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie. Przy czym, podnoszony przez Skarżące brak ogłoszeń dotyczących sprzedaży dróg nie jest argumentem przemawiającym za brakiem istnienia rynku tego typu nieruchomości. Zdaniem biegłej transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, mimo że stanowią specyficzny segment rynku, istnieją i charakteryzują się zróżnicowanym poziomem cen, które odzwierciedlają cechy rynkowe poszczególnych nieruchomości. Weryfikację tego stanowiska odnoszącego się do wiedzy specjalnej biegłego rzeczoznawcy majątkowego zweryfikować może tylko ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, które w niniejszej sprawie nie została zawnioskowana (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Organy nie dopatrzyły się przesłanek uzasadniających dokonanie takiej oceny prawidłowości sporządzenia operatu, co Sąd w niniejszej sprawie podziela. Nadto, w piśmie z 22 lipca 2025 r. biegła A. W. wyjaśniła, że zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia: 1. Do określenia wartości nieruchomości przyjmuje się nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego w okresie możliwie najbliższym poprzedzającym datę, na którą określa się wartość nieruchomości. Przyjęcie dłuższego niż dwuletni okresu badania cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym. 2. Cechy nieruchomości podobnych ustala się wykorzystując wszelkie, niezbędne i dostępne dane w zakresie uzasadnionym rodzajem nieruchomości wycenianej i celem wyceny. Mogą to być w szczególności dane zawarte w aktach notarialnych, rejestrach cen nieruchomości prowadzonych przez starostów, dokumentach planistycznych, katastrze nieruchomości, geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz informacje pochodzące z oględzin nieruchomości. Na podstawie znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, warunków zawarcia transakcji, a także cech tych nieruchomości ocenia się możliwość przyjęcia cen transakcyjnych do wyceny nieruchomości i tworzy się zbiór nieruchomości podobnych stanowiący podstawę wyceny. 3. W przypadku zmian poziomu cen wskutek upływu czasu na analizowanym rynku nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych aktualizuje się na dzień określenia wartości nieruchomości. Przyjęty poziom zmian cen lub stwierdzenie braku zmian cen wymaga uzasadnienia w operacie szacunkowym. 4. Do zbioru nieruchomości podobnych stanowiącego podstawę wyceny nie mogą być przyjmowane transakcje nieruchomościami, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne. 5. Za szczególne warunki zawarcia transakcji uważa się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikata, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub sprzedaż z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. 6. Ceny uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości podobnych w drodze przetargu mogą być przyjęte do wyceny, jeżeli ich charakter rynkowy nie budzi wątpliwości. Dalej biegła wyjaśniła, że analiza treści aktów notarialnych dotyczących sprzedaży nieruchomości wykorzystanych w operacie szacunkowym w procesie szacowania nie dała podstaw do twierdzenia o ewentualnym wystąpieniu szczególnych warunków zawarcia transakcji powodujących ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne, w związku z czym uznano zasadność wykorzystania tych transakcji w procesie szacowania. Biegła w ww. piśmie odniosła się do argumentacji Skarżących, że transakcje zakupu dróg nie spełniają standardu transakcji wolnorynkowej, ponieważ są oparte o jakiegoś rodzaju przymus, np. jak w przedmiotowym wypadku lub stanowią rodzaj rozliczenia za inne opłaty należne jednostkom samorządu i poinformowała, że "w procesie tworzenia zbioru nieruchomości podobnych (przeznaczonych pod drogi) stanowiących podstawę wyceny, wykorzystywane są tylko transakcje dotyczące gruntów nabywanych pod drogi w transakcji sprzedaży zawartej pomiędzy stronami w formie aktu notarialnego. Wbrew przypuszczeniom strony, zbiory nie zawierają kwot ustalonych w postępowaniach odszkodowawczych ani w ramach rekompensaty lub rozliczenia". Podsumowała, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołujących, że wycena została sporządzona w oparciu o transakcje, które nie były oparte o warunki rynkowe. Biegła w ww. piśmie z 22 lipca 2025 r. szczegółowo wyjaśniła, że zbiory transakcji mają charakter rynkowy, ponieważ nie zawierają kwot ustalonych w postępowaniach odszkodowawczych, ani w ramach rekompensaty lub rozliczenia. Wyjaśnienia te Sąd uznaje za wystarczające. Biegła szczegółowo opisała wszystkie elementy stanowiące podstawę obliczenia wartości nieruchomości. Wskazała dokładnie jakie transakcje zostały uwzględnione, z czego wynika przyjęty okres czasowy, jakie w tym okresie występowały tendencje, jaką metodę zastosował, i jakie cechy (wskaźniki) stosowano do wyceny. Na tym tle zarzuty Skarżących dotyczące doboru transakcji, ich rynkowości jawią się jako nietrafne i niepoparte dowodami, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia i wnioski rzeczoznawcy. Zarzuty te nie miały żadnego konkretnego uzasadnienia i odniesienia się do jakichkolwiek konkretnych transakcji. Dodatkowo, jak wskazywano powyżej, podważenie takich elementów jak metodyka wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętego do szacowania zasobu nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., o co w niniejszej sprawie nie wnoszono. Organy wykorzystały przedłożony operat szacunkowy w okresie jego ważności zgodnie z art. 156 ust. 1 i 3 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. dotyczy czynności procesowych przeprowadzanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, a taką czynnością do są m.in. oględziny. W myśl art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Jednakże przytoczony przepis art. 79 k.p.a. skierowany jest do organu administracyjnego i dotyczy czynności oględzin przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, nie natomiast oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego (por wyr. WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 lipca 2020 r. , sygn. akt II SA/Go 215/20, CBOSA). Dowodem w sprawie jest bowiem dopiero sporządzony przez biegłego operat szacunkowy. Brak było zatem podstaw do zawiadamiania Skarżących o terminie oględzin nieruchomości wyznaczonych przez biegłą na potrzeby sporządzenia operatu. Mimo to, biegła informując o terminie oględzin otworzyła możliwość aktywnego uczestnictwa Skarżących przy tych oględzinach, z której nie skorzystały, a uczyniły zarzut uchybienia przepisom postępowania poprzez brak zawiadomienia Skarżących przez organ, co sąd ocenił jako zarzut nieskuteczny. Wobec tego zarzut naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a. jest bezzasadny, a Sąd w całości podziela w tym zakresie stanowisko organów obu instancji. W tym miejscu Sąd podkreśla, że organ I instancji, jak i organ odwoławczy w pełnym zakresie zapewniły Skarżącym możliwość czynnego udziału w toku całego postępowania administracyjnego. Poczynając od zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania (k. 36 i nast. akt adm. I inst.), zawiadomienia o powołaniu osoby biegłego rzeczoznawcy majątkowego postanowieniem Starosty z 25 października 2024 r. (k. 37 i nast. akt adm.), wbrew temu co podnosiły Skarżące o braku wydania stosowanego postanowienia w tym zakresie, doręczenia Skarżącym operatu szacunkowego wraz z terminem do zajęcia stanowiska w sprawie wyceny (k. 96 i nast. akt adm. I inst.), podniesienia konkretnych zastrzeżeń do operatu (k. 106 akt adm. I inst.), doręczeniem stanowiska biegłej z 18 marca 2025 r. i zawiadomieniem o treści art. 10 § 1 k.p.a. (k. 123 akt adm. I inst.), a następnie zawiadomienie o kolejnych wyjaśnieniach biegłej z 22 lipca 2025 r. co do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnieniach biegłej z 25 września 2025 r. w odpowiedzi na pytania organu odwoławczego (zawiadomienie Wojewody z 30 września 2025 r. w aktach adm. II inst.). Organy dochowały zatem wymogów k.p.a. w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w całym postępowaniu i Sąd nie dopatrzył się uchybień postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji lub decyzji organu I instancji. Tak samo Sąd odnosi się do kolejnego zarzutu Skarżących co do konieczności przeprowadzenia przez organy rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu potrzeba wyjaśnienia sprawy nie determinowała obowiązku organu administracji publicznej I, jak i II instancji przeprowadzenia takiej rozprawy. Powinność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 89 § 2 k.p.a., nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku. Rozprawa winna zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, zaś ocena w tym zakresie należy do organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok NSA z 30 października 2019 r., II OSK 3045/17, LEX nr 2750672). Taka interpretacja tego przepisu jest zgodna z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), w świetle której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rezygnacja z przeprowadzenia rozprawy nie może być, zatem zawsze klasyfikowana jako wada formalno-prawna eliminująca rozstrzygnięcie organów administracji z porządku prawnego. Nieuprawnione odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy może być ewentualnie zakwalifikowane jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Środkiem prawnym zwalczania opieszałości organów w postępowaniu administracyjnym jest jednak ponaglenie, a nie odwołanie od decyzji. Przy czym, jak Sąd podkreślał powyżej, Skarżące miały możliwość skonfrontowania swoich zastrzeżeń co do wyceny nieruchomości ze stanowiskiem biegłej. Wobec tego również ten zarzut okazał się niezasadny. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody z 28 listopada 2025 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z 16 kwietnia 2025 r. odpowiadają przepisom prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości, jak orzekł w wyroku.