III SA/Po 252/15

Dnia 5 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik ( spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej K.p.a.) i art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., nr 30, poz. 151, ze zm., zwanej dalej u.k.p.), utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r., kierującą S.K., zwanego dalej skarżącym, posiadającego uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kat. B, na badania psychologiczne z powodu otrzymania informacji o przekroczeniu liczby 24 pkt otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2014 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. o skierowanie skarżącego na badana psychologiczne w zakresie psychologii transportu ze względu na otrzymanie przez skarżącego łącznie 27 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2014 r. o wszczęciu postępowania, skarżący wniósł o umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego ze względu na odbycie szkolenia z zasad ruchu drogowego i wskazał, że z możliwości redukowania punktów karnych po odbyciu szkolenia nie mogą korzystać jedynie ci kierowcy, którzy pierwsze prawo jazdy mają krócej niż rok, a wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od tej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej. Przepis ustawy zezwala jedynie na określenie w rozporządzeniu liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określa okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Ponadto skarżący w dniu [...] listopada 2013 r. został poinformowany na posterunku policji w S., że posiada 16 pkt, natomiast odnośnie ostatniego wykroczenia – z uwagi na propozycję ugody, skarżący odebrał to jako brak punktów karnych i do dnia zawiadomienia nie był świadomy przekroczenia liczby 24 punktów; na szkolenie zapisał się w celu zmniejszenia ilości punktów z 16. Skarżący, pracujący jako przedstawiciel handlowy, bez uprawnień nie będzie mógł kontynuować pracy. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Starosta P., działając na podstawie art.99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. skierował skarżącego na badania psychologiczne z powodu otrzymania informacji o przekroczeniu liczby 24 pkt otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący nie przekroczył 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego w dniu [...] grudnia 2013 r., za co wyrokiem z dnia [...] marca 2014 r. Sąd Rejonowy uznał go za winnego zarzucanego mu czynu z art. 92 § 2 k.w. i za ten czyn, na podstawie art. 92 § 1 k.w. wymierzył mu grzywnę. Również w dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący w Komisariacie Policji w S. uzyskał informację, że w ewidencji prowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. ma przypisane 16 punktów karnych, po tym dniu skarżący nie popełnił więcej wykroczeń. W dniu [...] grudnia skarżący odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. ustawy Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej: "p.r.d."), co uprawniało go do zmniejszenia liczby punktów w ewidencji o 6. Przyjmując nawet, że skarżący miałby przekroczony w dniu [...] grudnia 2013 r. limit punktów – szkolenie powoduje ich zmniejszenie i organ nie miałby podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, do czego organ się nie odniósł. Skarżący podniósł ponadto, iż jak wynika z orzecznictwa, § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 p.r.d., bowiem wskazany przepis ustawowy pozwala jedynie na określenie w rozporządzeniu liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Ponadto decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W załączeniu skarżący przesłał zaświadczenie o odbytym szkoleniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wskazaną we wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie ma wątpliwości, że skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które uzyskał łącznie 27 punktów i na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. o skierowanie skarżącego na badania psychologiczne. Wydanie przez starostę decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne ma charakter obligatoryjny w przypadku stwierdzenia, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów. Skarżący wniósł zastrzeżenia do Komendanta Wojewódzkiego Policji co do liczby posiadanych punktów i w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2014 r. został poinformowany, że przyznane punkty zostały naliczone prawidłowo i brak jest podstaw do cofnięcia wniosku z dnia [...] maja 2014 r. Organ I instancji wstrzymując się z rozstrzygnięciem do czasu wyjaśnienia tej kwestii prawidłowo przeprowadził postępowanie. Ponadto odnośnie szkolenia organ odwoławczy wskazał, że na podstawie § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, zwanego dalej rozporządzeniem) skarżący odbył szkolenie w momencie, gdy łączna suma punktów przekroczyła 24, zatem odbyte szkolenie nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organy nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją, bowiem nie korzystają z przymiotu niezawisłości, a nadto organy te nie są właściwe do weryfikacji liczby punktów karnych uzyskanych przez skarżącego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów. Decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. oraz § 8 ust. 6 rozporządzenia poprzez nieuprawnione zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasową argumentację poszerzoną o orzecznictwo, podkreślając dodatkowo, iż skarżący odbył szkolenie przed dopisaniem mu punktów za wykroczenie w W., a nadto wskazując na znaczenie zasady legalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W kontekście powyższego należy zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola legalności decyzji o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne prowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Przedmiotową decyzję tą oparto na przepisie prawa materialnego art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b u.k.p. W myśl jego treści starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierujący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Starosta decyzję tę wydaje na podstawie wniosku organu kontroli ruchu drogowego, o czym stanowi art. 99 ust. 2 pkt 2 u.k.p. (zob. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 538/14). Wynika to z wykładni funkcjonalnej wskazanego przepisu, potwierdzonej dodatkowo poprzez art. 1 pkt 49 lit. b ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970), w którym spójnik "i" ustawodawca zastąpił spójnikiem "lub". Organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie kierując się wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2014 r. Wniosek, o którym mowa został umotywowany tym, że skarżący w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 27 punktów. Decyzje wydawane na podstawie wyżej przytoczonej regulacji u.k.p są rozstrzygnięciami związanymi. Oznacza to, że jeżeli wniosek właściwego Komendanta Wojewódzkiego Policji został sporządzony na podstawie wpisów ostatecznych, to organ zobligowany jest skierować kierującego na badania psychologiczne. Nie można w tym miejscu pominąć, iż według treści art. 130 ust. 2 p.r.d. punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Skarżący w skardze nie podał aby dokonał skutecznego zakwestionowania ustalonych przez komendanta wojewódzkiego Policji wpisów dotyczących przypisanych mu naruszeń przepisów ruchu drogowego. Nadto wyjaśnić pozostaje, że błędne przekonanie o mniejszej liczbie punktów nie prowadzi do uchylenia się od skutków, o jakich mowa w ustawie prawo o ruchu drogowym, w tym istnieniu podstaw do skierowania na badania psychologiczne czy też skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Bd 973/12, dostępny CBOSA). Dla prawidłowości oceny decyzji Starosty jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez znaczenia pozostaje kwestia, czy w dniu orzekania przez organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami, wpisy stanowiące podstawę sporządzenia wniosku przez wojewódzkiego komendanta policji, pozostają nadal w ewidencji, czy też zostały z niej usunięte. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 września 2010 r. o sygn. I OSK 1451/09, w uzasadnieniu którego podkreślono, że cel nadrzędny jakim jest poprawa bezpieczeństwa w ruchu drogowym zadecydował o przyjęciu przez ustawodawcę sztywnej zasady, w myśl której przekroczenie liczby 24 punktów w ciągu roku od pierwszego naruszenia przepisów ruchu drogowego, z którym wiązało się przypisanie odpowiedniej liczby punktów, skutkuje obligatoryjnym skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jeżeli liczba punktów znajduje oparcie we wpisach ostatecznych istniejących na dzień sporządzenia wniosku. Ponieważ organ, do którego wpływa wniosek właściwego komendanta jest nim związany, to nie jest uprawniony do weryfikowania, czy wpisy ostateczne na dzień sporządzenia wniosku nadal są ujęte w ewidencji, czy też w okresie po skierowaniu wniosku nastąpiło ich wykreślenie. Innymi słowy, Starosta w ramach postępowania wyjaśniającego nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Prób kwestionowania prawidłowości dokonanych wpisów, skarżący może podejmować w innym postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 870/13). W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, możliwość zmniejszenia liczby punktów wskutek odbycia szkolenia przez kierowcę wpisanego do ewidencji, w świetle dyspozycji przepisu art. 130 ust. 4 p.r.d. rozumiane jako złagodzenie rygorów wynikających z przyznawanych punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego postrzegane musi być jako wyjątek mający na celu wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów, a nie przywracanie uprawnienia do kierowania pojazdami osób naruszających przepisy. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia w trybie art. 130 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła sumy 24. Skoro, jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący szkolenie w zakresie zmniejszenia liczby punktów ukończył w dniu [...] grudnia 2013 r., a nie ulega wątpliwości, że w dacie tej przekroczył już sumę 24 punktów karnych, to zaskarżona czynność odmowy zmniejszenia liczby punków karnych była prawidłowa. Na marginesie, ze względu na odrębność przedmiotu postępowania w sprawie spornej ilości punktów, odnosząc się do zarzutu skarżącego, że norma prawna wynikająca z § 8 ust. 6 rozporządzenia, iż odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, powołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 413/11. Z orzeczenia tego wynika, że właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że ww. akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową. Kwestionowany w skardze przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1b, art. 130 ust. 2 i 3 p.r.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 ww. ustawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 828/12). Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji