III SA/Po 254/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi ze skargi Stowarzyszenia na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], decyzją z dnia 12 kwietnia 2025 roku (nr [...]), na podstawie 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazał "Pani R. M. wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego obiektu gospodarczego o wymiarach w planie 210cm x 410cm i wysokości od 240cm położonego na parceli nr [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], gmina [...]". Organ ustalił, że nieruchomość (działka nr [...]) stanowi własność Stowarzyszenia. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku) nieruchomość została przeznaczona pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem R1. Zasadniczym celem działania Stowarzyszenia jest zakładanie i prowadzenie rodzinnych ogrodów działkowych na gruntach własnych. W ramach Stowarzyszenia jego członkom wydzierżawione zostały poszczególne parcele, na które podzielona została działka nr [...]. Na terenie nieruchomości powstał/funkcjonuje de facto rodzinny ogród działkowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych. Na parceli nr [...] posadowione/pobudowane zostały: 1) obiekt budowlany w konstrukcji drewnianej (wiata) o wymiarach 448cm x 484cm, wys. w szycie 280cm. Obiekt posadowiony na bloczkach betonowych, konstrukcja nośna (drewniane słupy) zakotwiona jest w bloczkach betonowych. Dach dwuspadowy w konstrukcji drewnianej kryty papą. Obiekt pełni funkcje rekreacyjne i powstał w 2018 roku, a jego inwestorem jest R. M.. Pod wiatą aktualnie parkuje przyczepa kempingowa posiadająca rejestrację; 2) obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą. Obiekt gospodarczy w konstrukcji drewnianej posadowiony jest na kostce betonowej, nie związany trwale z gruntem o wymiarach 210cm x 410cm oraz wysokość 240cm w najwyższym punkcie. Obiekt powstał w 2018 roku, a jego inwestorem jest także R. M.. Organ zaznaczył, że postępowania dotyczy obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą (pkt 2 powyżej). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że sporny obiekt budowlany nie podlega reglamentacji prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Zgodnie bowiem z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 roku na terenie działki obok altany działkowej mogą znajdować się obiekty gospodarcze o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35m˛ oraz wysokości nie przekraczającej 5m przy dachach stromych oraz 4m przy dachach płaskich. Jednak nawet wówczas, gdy dane roboty nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania czy roboty budowlane nie zostały wykonane w sposób przewidziany w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska) lub w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach). Organ nie odnotował, by będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB uznał jednak, iż sporny obiekt gospodarczy narusza zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). PINB wskazał, że będący przedmiotem postępowania gospodarczy obiekt budowlany spełnia kryteria pojęcia budynku w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest bowiem obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz pozostaje trwale związany z gruntem. Organ wyjaśnił, że istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem uznania, iż obiekt jest trwale związany z gruntem. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, przemieszenie na inne miejsce. Sporny obiekt budowlany posadowiony został na kostce betonowej, zatem ma cechę trwałego związania z gruntem, jest stabilny i dzięki temu ma możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym. PINB wskazał ponadto, że w odniesieniu do obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albowiem taki stan może zostać osiągnięty jedynie w razie rozebrania przedmiotowego obiektu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki został skierowany do inwestora. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania Stowarzyszenia, decyzją z dnia 18 listopada 2025 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w części tj. "Pani R. M. i w to miejsce orzekł: Panu R. M. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części tj. "wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego obiektu gospodarczego" i w to miejsc orzekł: wykonać rozbiórkę obiektu gospodarczego, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. WWINB wskazał jednak, że organ powiatowy w sentencji zaskarżonej decyzji dopuścił się błędów językowych w określeniu formuły grzecznościowej osoby oraz podwójnego powtórzenia przedmiotu, tym samym w celu zapewnienia przejrzystości sentencji należało uchylić zaskarżoną decyzję w części. Odnosząc się do zarzutów odwołania WWINB wyjaśnił, że zabudowa rodzinnych ogrodów działkowych na podstawie ustawy ROD musi być zgodna z obowiązującymi przepisami, tj. ustawami oraz aktami prawa miejscowego. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ingerować w sposób zagospodarowania terenu ROD. Sam fakt iż mpzp zabrania wznoszenia obiektów budowlanych na danym terenie, nie eliminuje podstawowej funkcji ROD, tj. zaspokajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, ponieważ zapisy aktu miejscowego w żaden sposób i nie eliminują możliwości prowadzenia upraw przez działkowców, jak również prowadzenia czynności rekreacyjnych na danym ogrodzie działkowym. Również sama preambuła zawarta w ustawie ROD nie jest podstawą prawną tylko wskazaniem dlaczego została uchwalona dana ustawa. Stowarzyszenie powstało w 09 czerwca 2015 roku, czyli w momencie gdy teren działki [...] był objęty stosownym aktem prawa miejscowego. Stowarzyszenie może wystąpić do Rady Gminy [...] z wnioskiem o zamianę zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie uznania przez Sąd zarzutów skargi za skuteczne, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem: 1) art. 2 pkt 5, pkt 9 pkt 9a oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez brak ich zastosowania, mimo powielenia treści tych przepisów w procesie weryfikacji zgodności posadowionej altany i obiektu gospodarczego na terenie ogródka działkowego z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; 2) art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię, a nade wszystko złamanie zasady literalnej wykładni prawa, poprzez zastosowanie niewłaściwej definicji "obiektu budowlanego", "budynku" i "budowli" bez rozważenia sposobu połączenia budynków z gruntem, wskutek czego błędnego uznania, że przedmiotowy obiekt gospodarczy jest budynkiem; 3) art. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w toku analizy prawnej stanu faktycznego w sprawie, co doprowadziło do wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, w zakresie wyodrębnienia przez ustawodawcę altan działkowych i obiektów gospodarczych jako odrębnego elementu z katalogu definicji objętych tą ustawą; 4) art. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, poprzez całkowite pominięcie przepisów wskazanych aktów normatywnych i brak uwzględnienia odrębności w obrocie prawnym pojęć altan działkowych, budynków i budowli, podlegające odmiennym warunkom budowlanym i podatkowym; 5) art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 2 pkt 9a ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie altan działkowych jako szczególnego rodzaju obiektów; 6) ) § 4 pkt 2 lit. a oraz § 10 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 roku w związku z art. 7 i art. 87 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe przyjęcie że: - przepisy planu miejscowego uniemożliwiają utworzenie na działce [...] rodzinnego ogrodu działkowego wraz z przypisaną do niego infrastrukturą, zgodnie z ustawą o ROD, zważywszy, że przepisy tej ustawy zaczęły obowiązywać po wydaniu MPZP, - przepisy MPZP uniemożliwiają budowę infrastruktury ogrodowej na terenie nim objętym, - przepisy MPZP mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, w szczególności ustawy o ROD oraz ustawy - Prawo budowlane, które to weszły w życie z datą późniejszą niż MPZP; 7) art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 33 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie przez organ pierwszej i drugiej instancji oraz wydanie przedwcześnie decyzji, bez skrupulatnej oceny aktualności planu miejscowego oraz porównania stanu prawnego obowiązującego w momencie uchwalenia planu oraz w dacie wydania decyzji; 8) art. 33 ustawy o MPZP poprzez jego niezastosowanie i nierozważnie wpływu braku nowelizacji MPZP do stanu zgodnego z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności ROD i PB, który doprowadził do niepewności inwestycyjnej odbiorców rzeczonego MPZP; 9) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady proporcjonalności; 10) art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust.7 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie mimo, że nie ziściły się przesłanki ustawowe nakazania rozbiórki obiektu gospodarczego; 11) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez danie wiary w całości nierzetelnie i pobieżnie przeprowadzonemu postępowaniu administracyjnemu przez organ I instancji; 12) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, 13) art. 138 § 2 w związku z art. 7a i 7b K.p.a. poprzez brak ich zastosowania i w rezultacie brak uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej "decyzji PINB z dnia 18 marca 2025 roku" oraz brak przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że bezsporne pozostają okoliczności faktyczne sprawy dotyczące położenia, powierzchni obiektu gospodarczego, a także kwestii dotyczących prawa własności nieruchomości. Decyzja opiera się wyłącznie na rzekomym naruszeniu przepisów aktu prawa miejscowego. W ocenie strony skarżącej podstawą zaskarżonej decyzji jest błędne stanowisko, iż sporny obiekt gospodarczy stanowi budynek w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a przez to rzekomo narusza § 4 pkt 2 oraz § 10 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 18 maja 2010 roku, które to postanowienia zakazują lokalizacji na terenach objętych MPZP obiektów tymczasowych oraz budynków. Zdaniem autora skargi żadne postanowienia powołanej uchwały nie zakazują na terenie nią objętym budowy lub lokalizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sporny obiekt gospodarczy nie stanowi budynku, jak błędnie przyjęły organy, ale może stanowić inny obiekt budowlany. Obiekt trwale związany z gruntem to obiekt, którego nie można odłączyć od gruntu bez uszkodzenia jego konstrukcji. Obiekt gospodarczy uczestnika jest związany z gruntem na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym. Jednak posadowienie na kostce betonowej nie stanowi żadnego rodzaju fundamentu, tym bardziej takiego jaki musi mieć zapewniony budynek, tj. fundament, który wychodzi z gruntu i jest immanentnie połączony ze ścianami budynku. Posadowienie na kostce betonowej nie stanowi o jedności i całości konstrukcyjnej z pozostałą konstrukcją spornego obiektu gospodarczego. Gdyby przyjąć, że poza wygrodzeniem i dachem, jedyną cechą odróżniającą budynek od innych obiektów budowlanych jest trwałość związania z gruntem, to wówczas każdy obiekt budowlany nie będący tymczasowym obiektem budowlanym, byłby budynkiem. Cechą odróżniającą obiekt budowlany od tymczasowego obiektu budowlanego jest zdatność do przemieszczania obiektu, tymczasowy obiekt ją posiada, pozostałe nie. Ustanawiając te dwie odrębne definicje ustawodawca wyraźnie wskazał, że każdy obiekt budowlany musi być trwale związany z gruntem, zatem nie może być zdatny do przemieszczania. Cechą odróżniającą poszczególne typy obiektów budowlanych nie jest kwestia trwałego związania z gruntem, a sposób w jaki jest to dokonywane. Wedle definicji SJP PWN fundament to dolna część budowli lub innej konstrukcji osadzona w ziemi. Semantyczne pojęcie fundamentu wskazuje na jego nierozerwalność i immanentne związanie z całością. Uwzględniając powyższe strona skarżąca uznała, że obiekt gospodarczy uczestnika nie stanowi budynku, ani obiektu małej architektury i nie jest tymczasowym obiektem budowlanym. W konsekwencji nie jest objęty zakazem zabudowy wynikającym z § 10 pkt 1 mpzp, został posadowiony w zgodzie z obowiązującym mpzp. Niezależnie od powyższego strona skarżąca wskazała, że stosownie do "art. 2 ust. 1 pkt" ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych rodzinne ogrody działkowe stanowią grunty rolne w rozumieniu tej ustawy. Organ nie zastosował wynikającej z art. 5 ustawy ROD zasady ochrony rodzinnych ogrodów działkowych, jako terenów zielonych. Na gruntach rolnych można prowadzić ogrody działkowe. Można zatem stwierdzić, że działania uczestnika stanowią o realizacji nakazu § 13 pkt 1 mpzp, wedle którego dla terenu 1R ustalono przeznaczenie pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone. W rozwinięciu powyższej argumentacji autor skargi powołał się wyrok NSA z dnia 20 lipca 2023 roku o sygn. akt III OSK 2555/21 i wskazał, że jeżeli formalnie sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyższej niż tzw. prawo miejscowe, przepisy aktu prawa miejscowego należy interpretować tak by sprzeczność tą wyeliminować. Jeżeli natomiast wobec jasnych, niebudzących wątpliwości zapisów tego aktu, nie da się go "wyinterpretować" w zgodzie z ustawą, zapis ten jako nielegalny należy pomijać. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2026 roku Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a przewidziane ustawą środki stosuje w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć lub miało istotny wpływ na wynika sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418) oraz ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśli natomiast art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1073). Zgodnie natomiast z art. 13 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych na terenie działki nie może znajdować się obiekt gospodarczy o powierzchni zabudowy przekraczającej 35m2 oraz o wysokości przekraczającej 5m przy dachach stromych i 4m przy dachach płaskich. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W świetle przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W świetle treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Sąd nie ujawnił podstaw potwierdzających zasadność zarzutów o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z przepisami art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Analiza dowodów włączonych do akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Wójt Gminy [...], pismem z dnia 7 maja 2019 roku, powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], że na działce nr [...] w miejscowości [...] prowadzane są prace budowlane polegające na realizacji kolejnych altan rekreacyjnych. Wójt wyjaśnił, że prowadzone prace budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale stanowią zmianę zagospodarowania terenu i muszą być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza na tym terenie lokalizacji budynków oraz innych obiektów tymczasowych. Nieruchomość obejmująca działkę nr [...] położną przy ul. [...] w [...] należy do/stanowi własność Stowarzyszenia. Działka została podzielona na parcele, które są wydzierżawiane z przeznaczeniem pod ogródki działkowe. Dzierżawcą parceli nr [...] jest R. M., który w 2018 roku posadowił na niej obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 210cm x 410cm oraz wysokość 240cm w najwyższym punkcie. Obiekt gospodarczy w konstrukcji drewnianej posadowiony jest na kostce betonowej. Dla terenu obejmującego działkę nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 17 września 2010 roku Nr [...], poz. [...], weszła w życie po 30 dniach od jej ogłoszenia (§ 19 Uchwały), nadal obowiązuje, ale została zmieniona uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 08 października 2013 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg Jeziora [...] - dla działek nr ewid. [...], [...] i [...] (Dz. U. Woj. [...]. z dnia 18 listopada 2013 roku poz. [...]). Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały z dnia 17 września 2010 roku plan obejmuje obszar po północnej stronie Jeziora [...] o powierzchni około 83ha, a granicę obszaru objętego planem określa rysunek planu. W świetle § 3 pkt 1 uchwały na obszarze planu ustalone zostało przeznaczenie terenów pod tereny rolnicze (oznaczone na rysunku planu symbolami 1R i 2R), pod tereny lasów i wód (oznaczone na rysunku planu symbolami 1ZL/WS i 2ZL/WS) oraz pod tereny komunikacji dróg publicznych (oznaczone na rysunku planu symbolami KD-D i KD-Dxs). W granicach obszaru objętego planem, w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalono zakaz lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 pkt 1 lit. a uchwały), a w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, zakaz lokalizacji budynków (§ 10 pkt 1 uchwały). Stan prawny nieruchomość obejmującej działkę nr [...] został wyznaczony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. Dowody włączone do akta sprawy, w tym dokumentacja fotograficzna, nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do tego, że sporny obiekt gospodarczy jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach i jest trwale związany z gruntem, został posadowiony na kostce betonowej, aby zapewnić mu stabilność i odporność na działanie czynników zewnętrznych. Przedstawione powyżej okoliczności pozostają bezsporne pomiędzy stronami (skarżącym i organem), a Sąd przyjmuje je jako własne ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie. Brak jest podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Podzielając pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt II OPS 1/16), skarżone organy tranie uznały, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W konsekwencji zgodne z prawem jest stanowisko, że sporny obiekt budowlany powinien być poddany ocenie pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W świetle treści art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945, ze zm., dalej u.p.z.p), tj. w brzmieniu niezmienionym od daty wejścia w życie tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły - art. 87 ust. 2 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Zgodnie z art. 140 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Pod pojęciem ustawy, jako czynnika wyznaczającego granice treści prawa własności, rozumiane są nie tylko ustawy w znaczeniu ściśle technicznym, lecz w istocie wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym akty prawa miejscowego uchwalane na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie takiego aktu powoduje wyznaczenie nowych granic treści prawa własności; jeśli natomiast prowadzi do pozbawienia właściciela możliwości korzystania z nieruchomości w sposób uprzednio mu dostępny, a polegający np. na zabudowaniu gruntu czy jego rolniczej lub przemysłowej eksploatacji, to skutkiem uchwalenia nowego planu jest ograniczenie zakresu uprawnień składających się na przysługujące właścicielowi prawo do rzeczy. W niezmienionych granicach przestrzennych nieruchomości zmienia się bowiem, tzn. zostaje ograniczony, zakres możliwości korzystania przez właściciela z gruntu, a tym samym zawęża się sfera możności postępowania w określony sposób przyznana (wyznaczona) normami prawnymi w celu ochrony interesów podmiotu uprawnionego i przez normę prawną zabezpieczona (wyrok SN z 26.01.2024 r., II CSKP 1657/22, OSNC 2024, nr 7-8, poz. 76). Przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowią prawnej podstawy dla wyłączenia stosowania do rodzinnych ogrodów działkowych norm planistycznych. W konsekwencji przepisy tej ustawy nie uchylają zakazu zabudowy ustalonego na mocy § 4 pkt 1 lit. a oraz § 10 pkt 1 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. Z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wynika expressis verbis, że dla jej rygorów mają znaczenie obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza treść przepisów art. 19 ust. 2 i art. 76 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z 5.10.2023 r., II OSK 21/21, LEX nr 3697196). Pozbawione podstaw prawnych są sugestie, że przeznaczenie spornej działki pod tereny rolnicze przesądza, iż wynikający z aktu prawa miejscowego zakaz zabudowy nie może dotyczyć gruntów pod rodzinnymi ogrodami działkowymi. Z definicji zawartej w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82) wynika tylko tyle, że w rozumieniu tej ustawy grunty rodzinnych ogródków działkowych są gruntami rolnymi. Dostrzegać przy tym należy, że objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (wyrok WSA w Olsztynie z 21.01.2020 r., II SA/Ol 1001/19, LEX nr 2785391). Z uwagi na powyższe Sąd nie ujawniał podstaw do tego, aby podzielić argumentację skargi o konieczności pominięcia obowiązujących przepisów aktu prawa miejscowego, uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 18 maja 2010 roku. Przypomnieć ponadto należy, że kontrola legalności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalających określone przeznaczenie i zakaz zabudowy danej nieruchomości dokonywana jest na skutek skargi wniesionej na akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd podziela ocenę skarżonych organów, że sporny obiekt gospodarczy jest budynkiem. Brak jest podstaw do tego, aby sporny obiekt budowlany rozpoznawać jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Sporny obiekt budowlany nie wykazuje istotnego podobieństwa dla takich obiektów jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, biogazowni, biogazowni rolniczej, biometanowni i innych urządzeń), oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, w tym pod morskie turbiny wiatrowe oraz stacje elektroenergetyczne zlokalizowane na morzu, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; W ocenie Sądu prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 1-5 Prawa budowlanego to taka, która przyjmuje, że definicja "obiektu budowlanego" została skonstruowana przy użyciu definicji "budynku", "budowli" i "obiektu małej architektury". Z brzmienia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący - zatem każdy obiekt budowlany możemy zaliczyć do którejś z trzech wymienionych kategorii. W tym sensie odrębną kategorią obiektów budowlanych nie są "tymczasowe obiekty budowlane". Te ostatnie są bowiem odmianą obiektów budowlanych, wyodrębnioną ze względu na pewne specyficzne cechy, wobec czego również w kategoriach "budynków", "budowli" czy "obiektów małej architektury" mogą się mieścić takie, które spełniają te cechy i są tymczasowymi obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz do art. 3, wyd. 12, 2024, Legalis). W konsekwencji przyjmować należy, że budynek może być tymczasowym obiektem budowlanym, a więc obiektem budowlany przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiektem budowlanym niepołączony trwale z gruntem. W ocenie Sądu nieuprawnioną jest teza autora skargi, że "fundament" w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jedynie nierozerwalna i wychodząca spod gruntu oraz immanentnie połączona ze ścianami budynku części konstrukcyjna budynku. Ustawowy termin "fundament", w świetle treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, obejmuje swoim zakresem znaczeniowym także budowlę stanowiącą odrębną pod względem technicznym część przedmiotów składających się na całość użytkową w postaci "fundamentu pod maszyny i urządzenia, w tym pod morskie turbiny wiatrowe oraz stacje elektroenergetyczne zlokalizowane na morzu". Fundament nie musi być zrealizowany pod całą powierzchnią obiektu, któremu ma służyć oraz może być posadowiony płytko w ziemi lub wręcz w ogóle nie być zagłębiony (wyrok NSA z 24.08.2021 r., II OSK 3601/18, LEX nr 3279336). O tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt: II OSK 2477/15). O trwałości związania z gruntem decyduje intensywność tego związania, co może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy budowla będzie połączona z gruntem fundamentem w gruncie tym w całości zagłębionym, ale także gdy wielkość, masa obiektu i względy bezpieczeństwa, w tym możność opierania się oddziaływaniom atmosferycznym wskazują na trwałość jego posadowienia. Obiekty trwale związane z gruntem to obiekty posadowione w taki sposób, by być odporne na działanie warunków atmosferycznych, w tym podmuchów wiatru, w sposób zapewniający im stabilność. Nie ma natomiast kluczowego znaczenia dla sprawy technologia wykonania fundamentu, aczkolwiek wykonanie go w formie wylewki betonowej jest typowe dla tego rodzaju elementu konstrukcyjnego, czy też wymiary tego elementu, czy też brak jego usytuowania w wykopie (wyrok NSA z 10.04.2019 r., II OSK 1327/17, LEX nr 2681541). Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno - budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (wyrok NSA z 10.12.2024 r., II OSK 695/22, LEX nr 3825793). Dostrzegać przy tym należy, że kwalifikacja przedmiotu postępowania jako "budynku" lub "tymczasowego obiektu budowlanego" nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ obowiązujące normy planistyczne zakazują na przedmiotowym terenie lokalizacji zarówno budynków, jak i tymczasowych obiektów budowlanych - o czym wyżej już była mowa. Obowiązywanie zaś tego rodzaju zakazu zabudowy stanowiło podstawę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego i wydania nakazu rozbiórki z uwagi na wskazaną wyżej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 5.10.2023 r., II OSK 21/21, LEX nr 3697196). Regulacje prawne dotyczące opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntu, altan działkowych i obiektów gospodarczych są bez znaczenia dla niniejszej sprawy, tym bardziej, że sporny obiekt budowlany nie spełnia kryterium powierzchni zabudowy wymaganej dla altan działkowych. Sąd nie ujawnił żadnych okoliczności usprawiedliwiających ocenę, że treść rozstrzygnięcia lub uzasadnienia kwestionowanych decyzji została przyjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 11, czy art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.