III SA/Po 263/15

Dnia 1 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi S. na decyzję Dyrektora... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ... II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz strony skarżącej kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98 poz. 634, ze zm.,) oraz na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółki Rolnej ... Sp. j. w ... utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w ... z dnia 25 sierpnia 2014 r. wydaną w sprawie wniosku o przyznanie skarżącej spółce płatności na 2013 r., w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w ... ww. decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r. , działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm., w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326, ze zm.), art. 7 i 10a w zw. z art. 11 i 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.1.2009, s. 16 ze zm oraz art. 104 k.p.a., przyznał skarżącej spółce płatności na 2013 r. w wysokości 92 433 zł, w tym 86 318, 98 zł w ramach jednolitej płatności obszarowej pomniejszoną o kwotę 14 097, 50 zl., ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz 6 114, 02 zł. w ramach uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, pomniejszoną o ... zł., ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowaną modulację płatności, a nadto odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji w dniu 14.05.2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2013. Zadeklarowana we wniosku kwalifikowana powierzchnia działek rolnych wynosiła 128,25 ha. Stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej powierzchnia działek wynosiła 120,94 ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej – pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG), wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne, ujęte we wniosku producenta. W przypadku działki rolnej Ł z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 8,00 ha wykluczono w oparciu o system informacji geograficznej 4,00 ha. W przypadku działki rolnej ŁA z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 6, 38 ha wykluczono 3, 31 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła 7, 31 ha. Ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią gruntu zadeklarowaną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli ( procentowa różnica 6,0443%), zastosowano współczynnik korygujący, zaś kwota przyznanej jednolitej płatności po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi ... zł. Powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła 124,18 ha, a stwierdzona w trakcie kontroli wyniosła ... ha. Początkowa kwota uzupełniającej płatności podstawowej, wynosząca ... zł została pomniejszona ze względu na zastosowane zmniejszenia do kwoty .... Jednocześnie, w ocenie organu, nie jest uzasadnione przyznanie skarżącej spółce uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). We wniosku zadeklarowano powierzchnię 79, 27 ha trwałych użytków zielonych ( grupa upraw JPO, TUZ), zaś w wyniku kontroli stwierdzono, że nie zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu w sprawie rodzajów roślin objętych uzupełniającą płatnością. W odwołaniu od powyższej decyzji, w części odmawiającej przyznania płatności na rok 2013, wskutek dokonanych pomniejszeń, skarżąca zarzuciła, że nie wskazano w zaskarżonej decyzji, co jest powodem wykluczenia. Według skarżącej, zarówno działka rolna Ł jak i działka ŁA , mające powierzchnię 14,75 ha znajdują się w należytej kulturze rolnej, nie ma na nich żadnych zadrzewień ani zakrzewień, czy też innych przedmiotów dyskwalifikujących je rolniczo. Wszystkie pozostałe niekorzystne konsekwencje tej decyzji są rezultatem tego błędnego rozstrzygnięcia. Stąd też wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie dopłat we wnioskowanej wysokości. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, we wskazanej wyżej decyzji, podtrzymując ustalenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji wskazał, że kontrole pomiaru, które nie potwierdziły deklaracji rolnika zostały wykonane dla działki ewidencyjnej nr ... na obrazie ortofotomapy z dnia 21 sierpnia 2010 r. oraz z dnia 9 sierpnia 2014 r. znajdujących się w bazie systemu komputerowego ZSZIK ( Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli). Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującą legislacją dla wniosków na 2013 r. obowiązywał przepis art.124 ust.1 Rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie, z którym powierzchnie użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej, bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji (...).W związku z tym, powierzchnie niespełniające powyższych kryteriów nie mogą być deklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2013. Organ wskazał także, że zgodnie z obrazem ortofotomapy dla działki ewidencyjnej nr ... z dnia 10 września 2004 r. na działce znajduje się las, co wskazuje na brak użytkowania na dzień 30 czerwca 2003 r., a co w efekcie wyklucza możliwość przyznania płatności dla działki ... do całej powierzchni deklarowanej we wniosku w 2013 r. , mimo wykarczowania lasu i utrzymywania jej w dobrej kulturze rolnej, co jest widoczne na ortofotomapie z dnia 9 sierpnia 2014 r. Organ przyznał również, że aktualna powierzchnia PEG określona na obrazie ortofotomapy z dnia 9 sierpnia 2014 r. wynosi 14, 1788, jednakże zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem nr 73/2009 do celów przyznania pomocy w 2013 r. kwalifikują się działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca spółka, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 78 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z kontroli na miejscu, podczas gdy dowód ten i wiadomości z niego uzyskane miałyby istotne znaczenie dla sprawy i wyjaśniłyby jednoznacznie rozbieżności, co do powierzchni PRG działki ewidencyjnej ( rolnej ... ( L , L 1, LA,LA1), art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu, w szczególności na braku przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci protokołów kontroli z lat poprzednich. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała ustaloną przez organ powierzchnię działki ewidencyjnej .... Zarzuciła, że organ dokonał ustaleń wyłącznie na podstawie ortofotomapy, która była nieaktualna. Faktem jest, że kilka lat wstecz fragment działki był zakrzewiony. Jednakże zostały przeprowadzone zabiegi, które w całości usunęły zakrzewienia. Powyższe obrazują załączone do skargi mapy z geoprtal i googlemaps, na których ewidentnie widać, że nie znajdują się tam żadne zakrzewienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że zgodnie z art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.1.2009, s. 16 ze zm), przyznanie płatności obszarowych na rok 2013 r. jest możliwe tylko w przypadku wykazania dobrej kultury rolnej deklarowanych działek na dzień 30 czerwca 2003 r. W konsekwencji poczynionych ustaleń, oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organy uznały, że część powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącego nie spełniała wymogu określonego w art. 124 ust.1 rozporządzenia nr 73/2009 i z tego powodu podlegała wykluczeniu z możliwości przyznania płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 (pierwotnie zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003), jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP; utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany nr identyfikacyjny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, odnośnie prawnych konsekwencji obowiązywania art. 143 b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, zwłaszcza zaś odnośnie adresata rekonstruowanej na jego podstawie normy, prezentowany jest jednolity i ugruntowany już pogląd (aktualny także w odniesieniu do art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącego odpowiednik pierwotnie obowiązującej regulacji), który podziela również Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, że regulacje art. 143b ust. 4 i 5 rozporządzenia odnoszą się i są adresowane do Państwa Członkowskiego – w tym również Polski - a nie do producenta rolnego, jako indywidualnego beneficjenta pomocy. Przepis ten reguluje między innymi zasadę przekazywania nowym Państwom Członkowskim funduszy do celów przyznawania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, zasady stosowania systemu jednolitej płatności czy też roli Komisji w tym zakresie. Z przywołanego rozporządzenia wynika bowiem, że "nowe Państwa Członkowskie informują szczegółowo Komisję o środkach podjętych w celu wykonania niniejszego artykułu". Odpowiednikiem powyżej przywołanej regulacji, na gruncie rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jest, jak wyżej już wskazano, przepis art. 124 ust. 2. Podkreślając adekwatność stosowania w odniesieniu do niego, przywołanego powyżej kierunku wykładni art. 143b rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, a to wobec tożsamości tychże regulacji, co odnieść należy zarówno do ich treści, jak i celów, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 122 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 jednolita płatność obszarowa przyznawana jest w ujęciu rocznym. Jest ona obliczana poprzez podzielenie rocznej puli środków finansowych ustanowionej zgodnie z art. 123 przez powierzchnię użytków rolnych każdego z nowych państw członkowskich ustaloną zgodnie z art. 124. Zgodnie z art. 123 ust. 2 tego rozporządzenia dla każdego nowego państwa członkowskiego Komisja ustanawia roczną pulę środków finansowych będącą sumą środków finansowych, które byłyby dostępne w danym roku kalendarzowym z przeznaczeniem na przyznawanie płatności bezpośrednich w nowym państwie członkowskim. Roczna pula środków finansowych ustanawiana jest zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi oraz w oparciu o parametry ilościowe, takie jak obszary bazowe, pułapy premii oraz maksymalne gwarantowane ilości określone w aktach przystąpienia z roku 2003 i 2005 oraz w późniejszych przepisach wspólnotowych, w odniesieniu do każdej płatności bezpośredniej. Z kolei z ust. 2 art. 123 wynika, iż w przypadku gdy w danym roku jednolite płatności obszarowe w nowym państwie członkowskim przekroczyłyby roczną pulę środków finansowych, krajowa kwota na hektar mająca zastosowanie w tym nowym państwie członkowskim jest proporcjonalnie zmniejszana przez zastosowanie współczynnika redukcji. W zakresie odnoszącym się do kwestii powierzchni objętej systemem jednolitej płatności obszarowej podkreślić zaś należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Istotne jest przy tym, że jak wynika z akapitu pierwszego przywołanego przepisu, "Do celów niniejszego tytułu "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych". Zgodnie zaś z ust. 2 art. 124 do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się między innymi wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła do akapitu pierwszego art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, zgodnie z którym "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych (pierwotnie odsyłał on do zdania drugiego art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003, z którego wynikało, że "wykorzystywane użytki rolne oznaczają całkowity obszar obejmujący grunty orne, trwałe użytki zielone, trwałe plantacje, ogródki przydomowe, tak jak zostały ustalone przez Komisję dla jej celów statystycznych"), (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 228/09; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 199/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1324/10; wyrok z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 500/10; wyrok z dnia 23 października 2012, sygn. akt II GSK 1432/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W świetle wskazanych wyżej rozważań, należy uznać, że regulacja art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie mogła stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do przyjęcia, że warunkiem przyznania skarżącemu płatności obszarowych w 2013 roku było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 roku. W postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego istotne znaczenie ma bowiem rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczności utrzymania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Przyjęcie wadliwej wykładni determinowało również zakres poczynionych przez organy ustaleń faktycznych. Z akt sprawy wynika, że kwestia stanu zadeklarowanych gruntów w 2013 roku, czyli w roku kalendarzowym, za który skarżący ubiegał się o przyznanie płatności, nie była w ogóle przedmiotem postępowania wyjaśniającego. Prowadząc ponownie postępowanie organy administracyjne uwzględnią wyrażoną powyżej ocenę prawną, w szczególności zaś będą zobowiązane ustalić, czy wszystkie grunty rolne były utrzymane zgodnie z normami przez cały objęty wnioskiem rok 2013. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy, z uwzględnieniem § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.461).