III SA/Po 267/24

Dnia 5 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2024 roku sprawy ze skargi M. M. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 22 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozliczenia zadania i odmowy wypłaty dotacji celowej na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich źródłami proekologicznymi postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu wpis od skargi w kwocie 200,- (dwieście) złotych. Pismem z dnia 12 kwietnia 2024 r. M. M. (skarżący) reprezentowany przez radcę prawnego M. U., wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta (pismo) z dnia 22 grudnia 2023 r. nr [...] jaką było negatywne rozliczenie zadania i odmowa wypłaty dotacji celowej na likwidacje źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich źródłami proekologicznymi. Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego M. Z., pismem z dnia 16 maja 2024 r. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) z powodu m. in. braku właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna, ponieważ jej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kwestia zaskarżalności czynności związanych z rozliczeniem dotacji celowych, w podobnych do występującego w rozpoznawanej sprawie stanach faktycznych i prawnych, były przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazywano na cywilno-, a nie administracyjnoprawny charakter sporu i wynikający zeń brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach takich rozliczeń (zob. m. in.: postanowienia WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2021 r. I SA/Kr 245/21 i I SA/Kr 246/2, wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. I GSK 1063/21; postanowienia NSA: z 19 stycznia 2022 r. I GSK 1790/21 i I GSK 1767/21, z 16 lutego 2022 r. I GSK 203/22, z 17 marca 2022 r. I GSK 1345/21, z 13 stycznia 2023 r. I GSK 39/22, postanowienie WSA w Gliwicach z 7 marca 2023 r. III SA/Gl 806/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podzielając ocenę prawną zawartą w uzasadnieniach ww. orzeczeń, wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Kontroli podlegają jednak sprawy wynikające ze stosunków administracyjno-prawnych, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika ona przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16). Katalog aktów i czynności, które mogą być poddane kontroli przez sąd administracyjny zawiera art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a., gdzie mowa, że kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; Sąd administracyjny jest również właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). W przepisach ustawodawca enumeratywnie wyliczył akty, których kontrola objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Oznacza to, że poza jej zakresem pozostaje działalność niemieszcząca się tym katalogu. Zaskarżona czynność, o której mowa w piśmie Prezydenta Miasta z 22 grudnia 2023 r., dokonana została na podstawie uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 6 grudnia 2022 r. nr LXXV/1386/VIII/2022 w sprawie zasad i trybu udzielania dotacji celowych na likwidację źródeł niskiej emisji i zastąpienie ich źródłami proekologicznymi (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2022 r. poz. 9449). Uchwała ta została wydana m. in. na podstawie art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1973 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 54; dalej: "p.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje wspomaganie przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza. W myśl art. 403 ust. 4 pkt 1 lit a/ p.o.ś finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji osób fizycznych. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 6 p.o.ś udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust.4. W przywołanej tu już uchwale Rady Miasta Poznania uregulowano tryb udzielania dotacji. Dotacja przyznawana jest na wniosek zainteresowanego, o czym stanowi § 8 ust. 1 uchwały, przy czym samo złożenie wniosku nie jest jednoznaczne z przyznaniem dotacji (§ 8 ust. 7 uchwały), gdyż dotacja jest przyznawana na podstawie umowy dotacyjnej (§ 8 ust. 13 uchwały). Dodatkowo - co w rozpoznawanej sprawie jest szczególnie istotne - umowa określa terminy, zakres i zasady realizacji zadania (§ 8 ust. 18 uchwały). Z kolei w § 11 uchwały uregulowano tryb rozliczania dotacji. W tym celu, po zrealizowaniu zadania beneficjent jest zobowiązany do przedłożenia Prezydentowi Miasta rozliczenia dotacji w terminie określonym w umowie dotacyjnej (§ 11 ust. 1 uchwały), przy czym rozliczenia należy dokonać w sposób określony w załączniku do uchwały (§ 11 ust. 2 uchwały), zaś przekazanie środków z udzielonej dotacji następuje po pozytywnej weryfikacji rozliczenia (§ 11 ust. 4 uchwały). Nie budzi wątpliwości, że wzorcem prawnym dla kontroli rozliczenia są przy tym postanowienia umowy. Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że na ich podstawie można wyróżnić dwa etapy związane z przyznawaniem dotacji. Etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego, umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Zdaniem sądu działanie to należy kwalifikować, jako inną czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak: WSA w Krakowie m. in. w postanowieniach z 31 maja 2021 r. I SA/Kr 306/21, I SA/Kr 244/21) i skarga na takie rozstrzygnięcie (czynność) podlegałaby rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Natomiast etap drugi rozpoczyna zawarcie umowy dotacyjnej. Umowa z dnia 20 lipca 2023 r. zawarta przez skarżącą przewidywała m. in. zakres i terminy realizacji zadania, warunki uznania wydatków za koszty kwalifikowane oraz przesłanki i terminy wypłaty dotacji, jak i przesłanki rozwiązania umowy. W § 10 ust. 4 umowy zawarto zapis o tym, że spory wynikłe z umowy będą rozpoznawane przez sąd powszechny w P.. W świetle przywołanych przepisów uchwały i poszczególnych zapisów umowy, nie ma najmniejszej wątpliwości, że drugi etap ma charakter cywilnoprawny. W takiej sytuacji, w świetle przytoczonego powyżej przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania sporów dotyczących realizacji umów o charakterze cywilnoprawnym. Stąd Sąd ocenił, że spór pomiędzy stronami dotyczył prawidłowości realizacji postanowień umowy, więc zaskarżona czynność nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej. Pismo to, jako podstawy do odmowy pozytywnego rozpatrzenia rozliczenia jasno wskazuje zresztą przepisy umowy dotacyjnej. Tego rodzaju czynność organu nie ma więc charakteru administracyjnoprawnego. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pismo Prezydenta Miasta z 22 grudnia 2023 r. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być przez sąd rozpoznawana. W związku z powyższym skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna z tego powodu, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.