III SA/Po 292/19

Dnia 2 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi X na rozstrzygnięcie nadzorcze [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany budżetu [...] oddala skargę [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia [...] stwierdziło nieważność uchwały [...] z dnia [...]w sprawie zmiany budżetu [...] na [...] r., jako podjętej z naruszeniem przepisów wskazanych w uzasadnieniu, w części dotyczącej dokonanych zmian w załączniku nr [...] do uchwały budżetowej w brzmieniu nadanym w załączniku nr [...] do przedmiotowej uchwały tj. : - zmniejszenie wydatków w [...]w kwocie [...]zł - zwiększenie wydatków w [...]o kwotę [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową uchwałą dokonano rozdysponowania kwoty [...] zł zaplanowanej rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego poprzez odpowiednie przeniesienie wydatków. Zmiana przeznaczenia rezerw celowych została zaopiniowana pozytywnie przez[...]. Zgodnie z art. 222 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. ), dalej u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerwy ogólnej i rezerw celowych. Zgodnie z art. 259 ust. 1 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Rezerwa celowa dotycząca zadań z zakresu zarządzania kryzysowego jest rezerwą obligatoryjną tworzoną na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym ( Dz. U. z 2018 r., poz. 1401 ze zm. ), albowiem zgodnie z tym przepisem w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 % wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Zdaniem organu rozdysponowanie rezerwy celowej na realizacje zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w kwocie [...] zł nie mieściło się w pojęciu sytuacji kryzysowej i nie było związane z sytuacją zagrożenia. W ocenie organu uchwała była sprzeczna z art. 222 ust. 4 i art. 259 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 26 ust. 4 oraz art. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona skarżąca ([...] ) wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. Podniesiono zarzut naruszenia : - art. 259 ust. 2 u.f.p. poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten nie obowiązuje w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność uchwały [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany budżetu [...]na [...] r., w części dotyczącej dokonanych zmian w załączniku nr [...] do uchwały budżetowej w brzmieniu nadanym w załączniku nr [...] do przedmiotowej uchwały tj. : - zmniejszenie wydatków w [...]w kwocie [...] zł - zwiększenie wydatków w [...]o kwotę [...] zł. Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że [...]Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia [...]zasadnie stwierdziło nieważność uchwały [...]z dnia [...]r. we wskazanej części. Zastrzeżenia dotyczące powyższej części przedmiotowej uchwały były bowiem uzasadnione. Zgodnie z art. 222 ust. 1 u.f.p. w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu. Zgodnie z art. 222 ust. 2 w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe: 1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 2; 3) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Suma rezerw celowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 3, nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego ( art. 222 ust. 3 ). Zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust.1 i 2 ( art. 222 ust. 4 ). Zgodnie natomiast z art. 259 ust. 1 u.f.p. rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej ( art. 259 ust. 2 ). Z kolei na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 % wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. W sprawie okolicznością bezsporną jest to, że doszło do zmiany uchwały budżetowej w części obejmującej przekazanie środków pieniężnych w kwocie [...] zł z rezerwy celowej utworzonej na zarządzanie kryzysowe do innego działu budżetu ( edukacja ). Aktualnie środki te nie mogą być wykorzystane na cele związane w zarządzaniem kryzysowym. W ocenie strony skarżącej jej działanie było racjonalne, gdyż do przesunięcia wskazanych środków doszło pod koniec roku budżetowego, a zatem nie mogło już dojść do ich wykorzystania na zarządzanie kryzysowe. Wskazać należy jednak, że zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego rezerwa celowa związana z zarządzaniem kryzysowym ma charakter obligatoryjny i nie jest możliwe przekazanie środków pieniężnych z takiej rezerwy na inne cele budżetowe. Przepis art. 259 ust. 2 u.f.p. dotyczy bowiem rezerwy celowej fakultatywnej, a nie rezerwy celowej obligatoryjnej, w tym dotyczącej zarządzania kryzysowego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1805/13 ( orzeczenia.nsa.gov.pl ) : "przepis art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotyczy wyłącznie rezerw celowych mających charakter fakultatywny, tj. takich, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie rezerw celowych, o których obowiązku stanowią odrębne ustawy. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają przepisy ustawy zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie z art. 26 ust. 4 tej ustawy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowej rezerwa nie może zostać rozwiązana, jak również ze środków tej rezerwy nie można dokonywać wydatków nieobjętych systemem zarządzania kryzysowego (zob. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II GZ 505/12, wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1171/12, Uchwała RIO w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., 11/605/13, Uchwała RIO w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., 12.182.14)". Pogląd ten Sąd orzekający w prawie w pełni podziela. Z tego względu [...] Regionalnej Izby Obrachunkowej zasadnie w ocenie Sądu uchwałą z dnia[...] stwierdziło nieważność uchwały[...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany budżetu [...]na [...] r. we wskazanej części. Ze względu na powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302).