II GSK 1805/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska- Florek Protokolant asystent sędziego Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 maja 2013 r.; sygn. akt I SA/Kr 256/13, w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. na zarządzenie Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2012 r.; nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Wójta Gminy D. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z dnia 10 maja 2013 r., oddalił skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., na zarządzenie Wójta Gminy D., z dnia [...] września 2012 r. Nr [...], w przedmiocie zmiany w budżecie gminy na rok 2012. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Wójt Gminy d. w dniu [...] września 2012 r. wydał zarządzenie nr [...], dotyczące zmian w budżecie Gminy D. na 2012 r., nie powodujących zwiększenia, ani zmniejszenia planu wydatków ogółem. W § 5 zarządzenia postanowiono: "1.Dokonuje się rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w wysokości 40 000, 00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy zł 00/100), którą przeznacza się na realizację wydatków majątkowych, tj.: dofinansowanie zakupu samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w S. - wydatki w dziale: 754 "Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa." 2. Rezerwę rozwiązano na podstawie pozytywnej opinii Komisji Budżetu, Rozwoju Gospodarczego i Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r." Postanowieniom § 5 ww. zarządzenia odpowiadają zmiany w planie wydatków budżetu Gminy D. na rok 2012 przedstawione w załączniku nr 1 do zarządzenia, polegające na zmniejszeniu wydatków bieżących w tym rezerwy na zarządzanie kryzysowe o kwotę 40 000 zł oraz zwiększenie o tę kwotę wydatków majątkowych na bezpieczeństwo publiczne i ochronę przeciwpożarową. Zmiany te znalazły również odzwierciedlenie w załączniku nr 3 do zarządzenia, przedstawiającym zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu Gminy D. w 2012 r. oraz załącznikach nr 4 i nr 5 przedstawiających plan finansowy wydatków inwestycyjnych na rok 2012. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. postanowiło wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na powyższe zarządzenie z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności w części objętej postanowieniem § 5 wraz z odpowiadającą mu częścią zmian w budżecie dokonanych w załączniku nr 1 oraz w załącznikach nr 3 do 5 zarządzenia. W uzasadnieniu uchwały powołując się na treść art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590 ze zm.) stwierdzono, że finansowanie zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie gminnym, powiatowym i wojewódzkim planuje się w ramach budżetów odpowiednio gmin, powiatów i samorządów województw, zaś z treści ust. 4 tego artykułu wynika obowiązek utworzenia w budżecie danej jednostki samorządu terytorialnego, rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Podniesiono, że na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, jednak przepis ten zdaniem Kolegium RIO, dotyczy wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie w budżecie jest obowiązkowe. Obligatoryjny charakter rezerwy na zadania z zakresu zarządzania kryzysowego wyklucza zdaniem Kolegium możliwość dokonania zmiany jej przeznaczenia na podstawie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a jej celowy charakter powoduje, że nawet w razie nie zaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowych, rezerwa ta nie może zostać rozwiązana. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zarządzanie kryzysowe to wszelkie czynności przyjmujące za cel główne działania uprzedzające, eliminujące lub redukujące możliwości zaistnienia sytuacji kryzysowej. W ocenie Wójta, w przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż podczas akcji ratunkowej został uszkodzony pojazd strażacki do takiego stopnia, że jego remont był już niemożliwy. Brak pojazdu do celów gaśniczych stwarzał realne zagrożenia lub zdarzenia, co zdaniem Wójta obligowało do podjęcia natychmiastowych działań prewencyjnych związanych z odtworzeniem poprzedniej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę jako niezasadną. Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wójt Gminy D. zaskarżonym w części Zarządzeniem mógł skutecznie i zgodnie z prawem dokonać rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe i przeznaczyć kwotę 40.000 zł z tej rezerwy na zakup samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji działania Wójta Gminy d. mieściły się w zakresie przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Bowiem środki zostały rozdysponowane z rezerwy celowej, utworzonej na podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Natomiast zgodnie z art. 259 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych zmiana przeznaczenia rezerwy celowej dopuszczalna jest w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: - komisja właściwa do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu, wyda pozytywną opinię w sprawie zmiany przeznaczenia rezerwy celowej, - wydatki przeznaczone z rezerwy budżetowej, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, nie mogą zwiększać planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności wykonywanie budżetu. Przenoszenie wydatków planowanych, jako rezerwa celowa do odpowiednich podziałek klasyfikacji budżetowej jest wyłączną kompetencją organu wykonawczego. Zatem Sąd uznał, że Wójt Gminy D. był organem uprawnionym do dokonania zmian z uwagi na uzyskanie pozytywnej opinii Komisji Budżetu z dnia [...] września 2012 r., oraz faktu, iż kwoty przenoszone z rezerwy nie zwiększyły planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy. Dalej Sąd wskazał, że organ nadzoru w treści skargi stwierdził, iż sporny przepis dotyczy wyłącznie rezerw celowych, których utworzenie nastąpiło wyłącznie z woli organu stanowiącego, a nie rezerwy na zarządzanie kryzysowe, której utworzenie jest w budżecie obowiązkowe. Jednakże tego poglądu nie oparto na żadnym przepisie prawa, a z treści art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych taki wymóg nie wynika. Dlatego też zdaniem Sądu organ nadzoru nie wykazał sprzeczności z prawem wydanego zarządzenia i w rezultacie Sąd podzielił stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie kwoty 40.000 zł z tej rezerwy na zakup samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej mieści się w ramach i zakresie zarządzania kryzysowego zdefiniowanego w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Nadto, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na terenie gminy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Skoro w niniejszej sprawie podczas akcji ratunkowej został uszkodzony wóz strażacki, to brak takiego pojazdu stwarzał realne zagrożenie i działania wójta związane z przeznaczeniem części rezerwy celowej na zakup samochodu bojowego dla jednostki straży pożarnej jednoznacznie wypełnia definicję zarządzania kryzysowego i nie zmienia przeznaczenia, i istoty tej dotacji, jako związanej z zarządzaniem kryzysowym. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Regionalna Izba Obrachunkowa w K., zarzucając mu: a) naruszenie prawa materialnego: art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym i art. 259 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez ich bezpodstawne zastosowanie do rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe w wysokości 40.000 zł, którą przeznaczyło się na dofinansowanie zakupu samochodu bojowego dla jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej b) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia pozostającego ze sobą w sprzeczności, co uniemożliwia dokonanie przez organ nadzoru prawidłowej oceny stanu faktycznego w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawnych. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru wskazał, że nie kwestionuje zasadności wydatku, a jedynie źródło dokonania tego wydatku oraz podstawę prawną jego dokonania przywołaną w Zarządzeniu Wójta. Decyzja o zakupie samochodu bojowego nie była elementem działania w ramach zarządzania kryzysowego, nie wystąpiły okoliczności faktyczne, które pozwalałyby uznać, iż wystąpiła sytuacja kryzysowa w związku z zaistnieniem, której, można uruchamiać środki z rezerwy celowej (utworzonej na ten cel). Wydatek na zakup samochodu bojowego, przy uwzględnieniu okoliczności towarzyszących temu zakupowi, nie jest realizacją zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. Wydatkowanie środków finansowych z rezerwy celowej we wrześniu 2012 r., na inny cel aniżeli określony dla tej rezerwy, spowodowało uszczuplenie środków finansowych, a w konsekwencji stworzyło realne zagrożenie braku tych środków w sytuacji kryzysowej. Nadto w analizowanym stanie faktycznym nie znajduje zastosowanie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. z uwagi na "istotność" celu na jaki utworzono rezerwę i brak możliwości wykorzystania tych środków na inny cel – zmianę przeznaczenia środków finansowych. Dalej organ nadzoru wskazał, że w stanie faktycznym sprawy rezerwę celową rozwiązano na podstawie pozytywnej opinii Komisji Budżetu z 25 września 2012 r. Zatem należy postawić dwa pytania: po pierwsze czy dokonano zmiany przeznaczenia środków z rezerwy celowej (z uzasadnienia wyroku taki wniosek można wywieść tzn. o możliwości zastosowania art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który pozwala na zmianę rezerwy celowej) – a tym samym czy środki te wydatkowano na zadania będące poza zakresem zarządzania kryzysowego; po drugie, czy należy podzielić pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku o przeznaczeniu rezerwy celowej bezpośrednio na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Zdaniem organu nadzoru te dwa stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie się wykluczają i pozostają ze sobą w sprzeczności, gdyż albo wydatkowane są środki finansowe zgodnie z przeznaczeniem, na jaki rezerwa celowa została utworzona albo zmienia się to przeznaczenie i wówczas znajduje zastosowanie art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W konkluzji organ stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy źródłem dokonania wydatku nie może być podstawa prawna przywołana w Zarządzeniu Wójta. Zatem sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd pierwszej instancji, które jest wewnętrznie sprzeczne w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiając dokonanie prawidłowej oceny zastosowanych uregulowań prawnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina D. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie, że zakup wozu strażackiego, w przypadku braku takiego pojazdu, jest działaniem jak najbardziej wypełniającym definicję zarządzania kryzysowego. Natomiast ustosunkowując się do zarzutu braku w Zarządzeniu Wójta Gminy D. właściwej podstawy prawnej uniemożliwiającej rozdysponowanie środków finansowych z rezerwy celowej, wskazano, że właściwą podstawę prawną stanowi art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, przywołany w tym Zarządzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygniecie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia ( publ. ONSWiWSA 2010/3/39), ZNSA 2010/2/122). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się również, że ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też ogólnikowego powoływania się na poglądy doktryny czy judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem, której jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawnego w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11) wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I GSK 685/09). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 1067/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, co oznacza, że powinno przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (por. np. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11). Przenosząc te uwagi wstępne dotyczące kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a. na rozpoznawaną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w pełni podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, iż przeznaczenie kwoty 40.000 zł z rezerwy celowej na realizację zadań własnych Gminy z zakresu zarządzania kryzysowego na zakup samochodu bojowego dla jednostki OSP mieści się w ramach i zakresie zarządzania kryzysowego zdefiniowanego w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Bowiem zapobieganie sytuacjom kryzysowym odnosi się do działań, które eliminują lub redukują prawdopodobieństwo wystąpienia katastrofy albo ograniczają jej skutki. Skoro w rozpoznawanej sprawie podczas akcji ratunkowej został uszkodzony wóz strażacki, to brak takiego pojazdu stwarzał realne zagrożenie i działania Wójta związane z przeznaczeniem części rezerwy celowej na zakup samochodu bojowego dla jednostki straży pożarnej jednoznacznie wypełniają definicję zarządzania kryzysowego i nie zmienia przeznaczenia i istoty tej dotacji, jako związanej z zarządzaniem kryzysowym zdefiniowanym w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zakup tego samochodu bojowego wyczerpuje przesłankę zapobiegania sytuacji kryzysowej, a także przesłankę przygotowania do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi w drodze zaplanowanych działań. Zatem, z przywołanych fragmentów uzasadnienia wyroku, wynika że WSA w K. uznał , iż środki z rezerwy celowej przeznaczone na zakup samochodu bojowego mieszczą się w ramach ciążących na Wójcie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, polegających na zapobieganiu sytuacji kryzysowej oraz przygotowaniu do podejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań. Po czym, Sąd przywołując treść przepisów: art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym "rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków" oraz art. 259 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż "zarząd jednostki samorządu terytorialnego może, po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej", stwierdził, iż działania Wójta Gminy D. mieściły się w zakresie przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co oznacza że w Zarządzeniu z dnia 25 września 2012 r. wskazano prawidłowo omawiany przepis. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji jest sprzeczne wewnętrznie. Skoro, bowiem Sąd przyjął, iż zakup samochodu bojowego dla jednostki OSP wypełnia przesłanki zarządzania kryzysowego, o którym mowa w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, to podstawy prawnej Zarządzenia Wójta z dnia 25 września 2012 r., nie mógł stanowić przepis art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Z kolei stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., że działania Wójta Gminy D. mieściły się w zakresie przepisu art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oznacza, że nastąpiła zmiana rezerwy celowej, a więc zakup wozu bojowego dla jednostki OSP, nie jest działaniem, które wypełnia przesłanki zarządzania kryzysowego zdefiniowanego w art. 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. W takim stanie rzeczy stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest jednoznaczne, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, gdyż z jednej strony Sąd twierdzi, że rezerwa celowa została przeznaczona na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego, a z drugiej wskazując art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako prawidłową podstawę prawną omawianego Zarządzenia, pośrednio wskazuje na rozdysponowanie kwoty 40 000 zł, jako przeznaczonej na inny cel niż zarządzanie kryzysowe. W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 259 ust. 2 ww. ustawy ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji dokonania zmiany przeznaczenia rezerwy celowej. Zatem skoro nie nastąpiła, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zmiana przeznaczenia tej rezerwy celowej, to w rezultacie przepis ten nie mógł stanowić prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonego Zarządzenia. Należy również zaznaczyć, że przepis art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotyczy wyłącznie rezerw celowych mających charakter fakultatywny, tj. takich, których utworzenie nastąpiło z woli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a nie rezerw celowych, o których obowiązku stanowią odrębne ustawy. Obowiązek utworzenia rezerwy celowej nakładają przepisy ustawy zarządzaniu kryzysowym. Zgodnie z art. 26 ust. 4 tej ustawy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę celową na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego. Celowy charakter tej rezerwy powoduje, że w razie niezaistnienia w roku budżetowym sytuacji kryzysowej rezerwa nie może zostać rozwiązana, jak również ze środków tej rezerwy nie można dokonywać wydatków nieobjętych systemem zarządzania kryzysowego (zob. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II GZ 505/12, wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1171/12, Uchwała RIO w Poznaniu z dnia 8 maja 2013 r., 11/605/13, Uchwała RIO w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., 12.182.14). W tym stanie rzeczy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku jednoznacznego stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 259 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, okazał się w pełni usprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.