III SA/Po 446/22

Dnia 4 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 roku sprawy ze skargi K. Z., P. Z., K. P., S. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr [...],[...],[...],[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia numerów porządkowych nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2022 r, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100,00 zł ( słownie: sto złotych [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 1 marca 2022r. nr [...] Prezydent Miasta Konina na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021r., poz. 1368) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia numerów porządkowych zmienionych z urzędu zawiadomieniem: 1. [...], które istniejącemu budynkowi o identyfikatorze [...], położonemu w K., usytuowanemu na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków – obręb M. – numerem działki [...], zmienia dotychczasowy numer porządkowy [...] przy ulicy M. na nowy numer [...] przy ulicy Z., 2. [...], które istniejącemu budynkowi o identyfikatorze [...], położonemu w K., usytuowanemu na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków – obręb M. – numerem działki [...], zmienia dotychczasowy numer porządkowy [...] przy ulicy M. na nowy numer [...] przy ulicy Z. W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta Konina zawiadomieniami nr [...] oraz [...] wydanymi na podstawie art. 47 a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021, poz.1990 ze zm.), § 6 i 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021r., poz. 1368) oraz w oparciu o Uchwałę Nr 619 Rady Miasta Konina z dnia 27 października 2021r. w sprawie nadania nazw nowoprojektowanym ulicom publicznym: "Żubrowa", "Niedźwiedzia", "Zwierzyniecka", "Królicza", "Zajęcza", "Jeżowa", poinformował, że dla nieruchomości położonych przy ulicy M. zmienione zostały numery porządkowe budynków: - dotychczasowy numer porządkowy [...] przy ulicy M. na nowy numer [...] przy ulicy Z, - dotychczasowy numer porządkowy [...] przy ulicy M. na nowy numer [...] przy ulicy Z. Pismem z dnia 15 lutego 2022r. K. i S.P. oraz K. i P. Z. zwrócili się do Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Miejskiego w Koninie z wnioskiem o przywrócenie dotychczasowej nazwy ulicy oraz numerów porządkowych dla swoich posesji, wskazując, że będące ich własnością nieruchomości nie zostały ujęte w załączniku nr 3 do Uchwały, obecna zmiana prowadzi do kłopotów z identyfikacją nieruchomości między innymi przez dostawców i służby pocztowe, a także, z uwagi na prowadzoną od lat w jednej z nieruchomości działalność gospodarczą, zmiana nazwy ulicy oraz numeru porządkowego pociągnie za sobą konieczność dokonania szeregu czynności formalnych, wymiany dokumentów oraz dodatkowe koszty. Rozpoznając ten wniosek organ podał, że w Uchwale i załącznikach do niej wskazane zostały jedynie działki pod ulicami a nie działki do nich przyległe. Wskazując na treść art. 47 a ust. 1 i 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organ podał, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47 a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy. Przepisy te nie przewidują uprawnienia do składania wniosków o zmianę ustalonego już numeru porządkowego budynku. Organ wyjaśnił, że w drodze podziału nieruchomości i umowy zamiany dokonane zostały wpisy w księgach wieczystych wskazujące dostęp nieruchomości skarżących do drogi publicznej przez działki wydzielone pod drogę wewnętrzną [...]. Po podjęciu przez Radę Miasta Konina uchwały nadającej nazwy nowoprojektowanym ulicom, droga wewnętrzna oznaczona w planie miejscowym symbolem [...] przylega bezpośrednio do ulicy Z. Wskazane w piśmie z 15 lutego 2022r. problemy z identyfikacją nieruchomości wiążą się z tym, że zjazdy z nieruchomości K. i S. P. oraz K. i P. Z. do ulicy M., urządzone zostały i odbywają się w sposób niezgodny z decyzją Prezydenta Miasta Poznania zatwierdzającą podział nieruchomości z 22 sierpnia 2011r., przez działkę stanowiącą własność osoby fizycznej i nie jest drogą wewnętrzną. Zdaniem organu zmiana dotychczasowych numerów porządkowych dla położonych w obrębie M. budynków posadowionych na działkach [...] i [...] w związku z wejściem w życie uchwały nr 619 Rady Miasta Konina z dnia 27 października 2021r. była w pełni uzasadniona, a także z uwagi na fakt, że zarówno uchwała jak i zawiadomienia o zmianie numerów porządkowych nr [...] i [...] zostały już przekazane do: Sądu Rejonowego w Koninie, Urzędu Statystycznego, Komendy Miejskiej Policji, Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego, Poczty Polskiej S.A., Zarządu Dróg Miejskich, Wydziału Podatków i Opłat, Wydziału Spraw Obywatelskich, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ewidencji Gruntów i budynków, gdzie na ich podstawie dokonano zmian. W terminowo wniesionym zażaleniu skarżący – K. i S. P., K. i P. Z. nie zgodzili się z przedstawionym stanowiskiem organu i wnieśli o przywrócenie nazwy ulicy i numerów porządkowych. Ich zdaniem organ nie wziął pod uwagę istniejącego przebiegu ulicy M. oraz kolizji stanu faktycznego ze stanem prawnym wynikającym z planu miejscowego i dokonał zmiany na istniejącym i niezgodnym z obecnym przebiegiem ulicy. Negują zmianę ulicy dla ich posesji i przypisanie ich do ulicy Z., do której ich posesje nie dochodzą, czyli nie leżą bezpośrednio przy niej. Wyjaśnili, że ich zjazdy przypisane są do ulicy M. i jeśli mieliby dojeżdżać do ulicy Z. drogą określoną w mpzp [...], to urządzając tę drogę (krawężniki, obrzeża, utwardzenie ulic) musieliby przeciąć, czyli zlikwidować obecną asfaltową ulicę M., co spowoduje brak możliwości przejazdu na odcinku ulic wg zał. nr 2 "B". Dlatego nie wykonują tej drogi wewnętrznej i nie ma jej w terenie, tym samym nie jest zasadne przypisywanie ich do ulicy z boku położonej względem ich posesji. Zdaniem skarżących ewentualne zmiany winny być dokonane po całkowitym wydzieleniu pozostałych dróg w tym obszarze, które pozwoliłyby na przełożenie układu komunikacyjnego i "zlikwidowaniu" drogi, której na tym odcinku w mpzp nie ma. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20.04.2022r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Konina. W uzasadnieniu SKO podało, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie pozwala mieszkańcom określać we własnym zakresie numeru porządkowego. Stanowi ona jednoznacznie, że do ustalania tej kwestii uprawniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jego ustalenia znajdują odzwierciedlenie w ewidencji. SKO wyjaśniło, że czynność ustalenia numeru porządkowego budynku następuje z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, możliwości dojścia, dojazdu do budynku. To więc nie czynność nadania numeru porządkowego kształtuje dostęp do budynku, tylko istniejące w chwili nadawania numeru okoliczności faktyczne i prawne dotyczące usytuowania budynku i możliwości dostępu do niego determinują treść czynności nadania numeru porządkowego. Stąd też ustalenie numeru porządkowego budynku nie dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem organu skarżący nie mają zatem interesu prawnego, by podważać nadanie innej nieruchomości numeru i ewentualnie w tym zakresie żądać wszczęcia postępowania. Nie ma tu znaczenia kwestia istnienia ewentualnej samowoli budowlanej. Kwestie ewentualnej jej rozbiórki, bądź postępowania legalizacyjnego są według właściwości przedmiotem postępowań przed organami nadzoru budowlanego. W złożonej skardze (zatytułowanej zażalenie) skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia I i II instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów od organu. Zaskarżonemu zażaleniu zarzucili: 1. naruszenie art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nadanie numerów nieruchomości jest czynnością techniczną i pozbawia ich interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy czynność ta ma charakter prawny i wpływa bezpośrednio na sytuację prawną i administracyjną odwołujących, 2. naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez utratę zaufania obywateli do organu publicznego, który dokonał zmiany numeru nieruchomości bez podstawy prawnej (uchwała nr 619 Rady Miasta Konina z dnia 27 października 2021r. nie dotyczy wskazanych nieruchomości) i uniemożliwia odwołującym wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia – art. 66 § 3 k.p.a.). Podejmując rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., organ powinien zatem wykazać w jego uzasadnieniu, że wnioskodawca w sposób oczywisty nie ma legitymacji procesowej (interesu prawnego), czyli domaga się konkretyzacji normy niezrelatywizowanej do jego indywidualnej sytuacji prawnej – albo w ogóle nie ma sprawy administracyjnej należącej do drogi postępowania administracyjnego, innymi słowy, nie ma normy nadającej się do konkretyzacji za pomocą aktu administracyjnego. W przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie wyżej wskazanego przepisu organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym a nie merytorycznym. Z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi są postanowienia dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie przywrócenia nazwy ulicy i numerów porządkowych ani organy ani sąd rozpoznający skargę nie mogą odnosić się do kwestii merytorycznej związanej z oceną zasadności dokonania zmiany nazwy ulicy i numerów porządkowych. . Zgodnie z art. 47 a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021r., poz. 1990): do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Zgodnie z art. 47 a ust. 4 tej ustawy : Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera: 1) nazwy miejscowości oraz dane określające położenie tych miejscowości; 2) nazwy ulic i placów oraz dane określające położenie tych ulic i placów; 3) identyfikatory miejscowości, ulic i placów pochodzące z krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju; 4) dodatkowe tradycyjne nazwy miejscowości, ulic i placów w języku mniejszości, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 823); 5) dane adresowe określające: a) numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, b) kody pocztowe, c) położenie budynków, o których mowa w lit. a, w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Zgodnie z art. 47 a ust. 5 cyt ustawy Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 796/18, LEX nr 2761200, wskazał, że pojęcie "ustalanie numerów porządkowych budynków" obejmuje zarówno te czynności w wyniku których organ po raz pierwszy ustala numer porządkowy, jak i takie sytuacje, w których dochodzi do zmiany ustalonego wcześniej numeru i ponownego ustalenia numeru porządkowego. Uszczegółowienie zasad zmiany danych w wymienionej ewidencji zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, które weszło w życie 31 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021r., poz. 1368) Rację miał organ podając, że nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47 a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 w/w ustawy. Rację miał również organ wskazując, że obowiązujące przepisy nie przewidują uprawnienia mieszkańców do składania wniosków o zmianę ustalonego numeru porządkowego budynku. Nie oznacza to jednak, że osoby, które kwestionują zgodność z prawem czynności organu związanego ze zmianą numerów porządkowych budynku nie mają możliwości poddania tego kontroli sądu administracyjnego. Słusznie sam wskazał organ, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879). Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega kognicji sądów administracyjnych. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 477/22). Jak wynika ze stanowiska skarżących kwestionują oni czynność związaną ze zmiana numerów porządkowych budynków i ulicy. Zdaniem Sądu pismo Skarżących z dnia 15.02.2022r. zostało bezzasadnie potraktowane jako nie przewidziany prawem wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie przywrócenia numerów porządkowych zmienionych z urzędu zawiadomieniami nr [...] i [...]. Tym bardziej, że wprost odnosiło się do w/w zawiadomień i wskazywało na niezadowolenie z dokonanej czynności. Rolą organu było wyjaśnienie intencji wnioskodawców i skierowanie do nich stosownego zapytania wraz z informacją udzieloną w trybie art. 9 k.p.a. o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących ich wniosku z 15.02.2022r. i jego charakteru. Warto zauważyć, że przesłane skarżącym zawiadomienia z 3.12.2021r. nie zawierały pouczenia i skarżący, co też wynikało z treści ich pism, nie byli świadomi jakie środki im przysługują. Z uwagi na powyższe wydane postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania były przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 61 a i art. 9 k.p.a., a tym samym podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organy pouczając stronę o okolicznościach prawnych i faktycznych ich pisma z 15.02.2022r. zwrócą się o wyjaśnienie, czy intencją skarżących było zaskarżenie czynności dotyczącej zmiany nazwy ulicy i numeru porządkowego budynku i podejmą stosowne działania. Zważywszy na charakter zaskarżonego aktu (postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania), Sąd nie jest władny na obecnym etapie przesądzić odpowiedzi na pytanie, dotyczące prawidłowości dokonanych przez organ zmian, bowiem jest to kwestia przynależna do postępowania, które dotąd nie zostało wszczęte (skarga na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). Z podanych przyczyn Sąd uznał, że nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przed wyjaśnieniem intencji stron i tym samym doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne tylko w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem – ocena dalej idących zarzutów byłaby obecnie przedwczesna. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzekł jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200i art. 202 § 2 p.p.s.a