III SA/Po 520/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... r. Nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska Decyzją z dnia 18.06.2008r. Dyrektor Zarządu w P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości ... zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. M. w związku z wybudowaną drogą i zobowiązał do jej zapłaty E. jako właścicieli przedmiotowej działki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia merytorycznego podał przepis art. 144 ust. 1, 145, 146 i art. 148 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz uchwałę rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004r., Nr 83, poz. 1717). Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego poczynił następujące ustalenia. W dniu 24.08.2005 r. protokołem odbioru końcowego nr 17/2005 przekazano do użytkowania wybudowaną drogę na ul. M., na odcinku od ul. Z. do końca ulicy. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w 100 % ze środków Miasta . Dalej ustalono, iż warunki do korzystania z przedmiotowej drogi stworzono E., jako właścicielom nieruchomości położonej przy ul. M.. Nieruchomość ta bowiem położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż drogi o nawierzchni wybudowanej z kostki betonowej, a bezpośredni dostęp do drogi zapewniony jest poprzez wjazd łączący nieruchomość z ulicą M. W celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi, organ zlecił wykonanie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego M., który to dokument uznał za dowód w sprawie. Zgodnie z treścią operatu szacunkowego wartość przedmiotowej nieruchomości w związku z wykonaną inwestycją wzrosła o kwotę ... zł. W związku z podjętą przez Radę Miasta Poznania uchwałą, opłata adiacencka z tego tytułu wynosi 50 % kwoty ... zł, co stanowi kwotę ... zł. Organ I instancji swoje ustalenia co do zakresu przedmiotowej inwestycji oparł na dokumentach: protokole odbioru robót nr 17/2005, , decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i dokumentach przedstawiających zakres wykonanych prac budowlanych i na ich podstawie uznał, iż obejmowała ona budowę drogi, nie zaś jej remont. Co do kwestii opłacenia w całości przedmiotowej inwestycji przez Miasto , organ I instancji oparł się na przekazanej przez Radę Osiedla dokumentacji i wyjaśnieniach uznając, iż pieniądze w kwocie 8 773 zł przekazane przez Radę Osiedla Zarządowi na wykonanie dokumentacji technicznej drogi pochodziły z budżetu Miasta . Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 18.06.2008r. wnieśli E. działający poprzez pełnomocnika Z. W odwołaniu wnosili o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący nie zgadzali się z ustaleniami organu I instancji podnosząc, iż przedmiotowa droga już istniała i to częściowo utwardzona. Tak więc nie może być mowy o jej budowie, a co najwyżej o jej remoncie. To zaś - zdaniem odwołujących - nie rodzi obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej. Nadto podnieśli i ten zarzut, że nie jest prawdą aby inwestycja została w całości opłacona ze środków budżetowych Miasta , bowiem kwota 8 773 zł została przekazana z budżetu miejskiego Radzie Osiedla, zaś Rada ją zadysponowała już jako swoje środki pieniężne na opracowanie projektu technicznego dotyczącego utwardzenia przedmiotowej drogi. Tak więc – w ocenie odwołujących - ewentualna opłata adiacencka winna zostać umniejszona. Odwołujący twierdzili, że poprzez błędne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji , opracowany przez biegłego operat szacunkowy nie może się ostać . Opiera się on bowiem na błędnych ustaleniach organu, co czyni go niewiarygodnym. Dodatkowo kwestionowali operat szacunkowy wskazując na jego merytoryczne błędy, a także na brak logicznego i spójnego wyjaśnienia co do zastosowanej przez biegłego metody wyceny nieruchomości przed i po wykonaniu inwestycji mającej zwiększyć wartość nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 sierpnia 2008r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy poparł poczynione przez organ I instancji ustalenia wskazując, iż zebrany przez ten organ materiał dowodowy potwierdza budowę drogi. Zdaniem organu odwoławczego, to na czym polegała przedmiotowa inwestycja uściśla protokół odbioru końcowego nr 17/2005. Ustosunkowując się do zgłaszanych przez odwołujących zarzutów tyczących się operatu szacunkowego podał, iż operat ten stanowił podstawowy dowód w sprawie. Kolegium podało, iż operat poddało analizie i jego zdaniem wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego w sposób jednoznaczny pozwalają ocenić sposób szacowania nieruchomości jak i metodę dojścia do ustalonej w niej wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń. W ocenie Kolegium uzasadnienie rzeczoznawcy dla przyjętej metody i sposobu szacowania należało uznać za wystarczające dla uznania wyceny za wiarygodną. Nadto oceniany przez organ odwoławczy dokument został sporządzony przez osobę legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową i pod względem formalnym – w ocenie Kolegium - nie budził zastrzeżeń. Rzeczoznawca do porównania przyjął 50 analizowanych transakcji, dokonał właściwego podejścia szacując wartość nieruchomości oraz przyjął właściwe metody i techniki szacowania. Operat szacunkowy został przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności, zaś zawarte w odwołaniu zarzuty – zdaniem organu odwoławczego - stanowiły głównie polemikę z operatem i zgłoszone zostały po fakcie, gdyż odwołujący mieli czas i okoliczności przedstawić je w czasie trwania postępowania administracyjnego lub przedstawić mogli nowy operat. Obecnie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. , żądając jej uchylenia i zasądzenia od organu odwoławczego na ich rzecz kosztów postępowania. W skardze skarżący zarzucili Kolegium, że nie odniosło się do zawartych w odwołaniu zarzutów co do wadliwie skonstruowanej sentencji decyzji, co do przedmiotu inwestycji , środków przeznaczonych przez Radę Osiedla a na wykonanie projektu inwestycji, jak i szczegółowo podanych wątpliwości strony dotyczących merytorycznej zawartości operatu szacunkowego i metodologicznej jego poprawności, jedynie lakonicznie stwierdzając, iż stanowią one polemikę z operatem będącym dowodem w sprawie. Nadto skarżący zarzucali całkowite pominięcie przez organy administracyjne zawnioskowanych przez stronę dowodów. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący wskazywali na obowiązek organu odwoławczego prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu celem dokonania ustaleń faktycznych i obowiązek podejmowania wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację podaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na jej uwzględnienie. Otóż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym, kontrolując decyzję wydaną w toku instancyjnym i stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. To zaś oznacza, że nie może ograniczyć się do kontroli decyzji objętej odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę w jej całokształcie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.06.2008r., VII SA/Wa 396/08, Lex nr 508400) . Faktycznie zasadą jest, iż postępowanie odwoławcze w zasadzie winno dotyczyć dwóch kwestii, a mianowicie rozpoznania i rozstrzygnięcia po raz drugi sprawy oraz po drugie, ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu ( zażaleniu ) - wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27.03.2008r., I SA/Bk 596/07, Lex nr 501536. Odnosząc powyższe do omawianej spawy należy uznać, iż zarzuty skargi okazały się zasadne. Organ odwoławczy w istocie poprzestał na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, zaś dokonując jego oceny merytorycznej ograniczył się do lakonicznego, a więc zbyt ogólnikowego uzasadnienia. Tymczasem strona skarżąca kwestionowała operat szacunkowy , który to dokument organ odwoławczy uznał za podstawowy dowód w sprawie. Strona formułowała merytoryczne zarzuty wobec operatu szacunkowego. Z kolei sam rzeczoznawca wskazywał w piśmie kierowanym do G. z dnia 6.10.2007r., że na rynku istnieje deficyt transakcji działkami gruntu, które położone są przy drogach nieurządzonych. Takie nieruchomości ( w liczbie koniecznej do zastosowania metody porównawczej) położone były wyłącznie w peryferyjnej strefie miasta a ich ceny znacznie odbiegały od cen w strefie pośredniej - co spowodowało zastosowanie przez niego alternatywnej procedury przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości (patrz : pismo rzeczoznawcy majątkowego w aktach adm.). Złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. - Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), ale musi opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i prawidłowo zastosowanej metodzie szacowania. Rację ma strona skarżąca stwierdzając, iż na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii ( teza 2 wyroku NSA W-wa z 13.03.2008r., I OSK 374/07, Lex nr 454007). Organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania ( teza 1 wyroku WSA W-wa z 14.02.2007r., VIII S.A./Wa 74/07, Lex nr 372531). Zasadne okazały się nadto zarzuty strony skarżącej odnośnie błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obydwu instancji odnośnie finansowania przedmiotowej inwestycji. Otóż organy administracji publicznej ustaliły, iż środki pieniężne na tę inwestycję w 100 % zostały pokryte z miejskich środków budżetowych . Otóż z treści pisma Rady Osiedla kierowanego do G. z dnia 22.02.2008r. wynika, iż kwota 8 773 zł została pierwotnie oddana tejże Radzie z budżetu miasta w 2004r. z przeznaczeniem na wspieranie inicjatyw lokalnych, zaś Rada przekazała je Zarządowi z przeznaczeniem na wykonanie dokumentacji technicznej dla utwardzenia przedmiotowej drogi ( patrz: pismo w aktach adm. ). Jeżeli jest tak, że koszt owej dokumentacji mieści się w koszcie wykonania przedmiotowej inwestycji, to jasnym i logicznym jest, że w tej części Rada przyczyniła się do jego umniejszenia, bowiem przekazała na tę inwestycję swoje środki w wysokości 8 773 zł i nie można twierdzić, że cały koszt inwestycji był finansowany przez miasto P. Co do samego przedmiotu inwestycji Sąd zauważa, iż w pełni uzasadnione i udokumentowane jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż inwestycja zrealizowana na ulicy M., na odcinku od ulicy Z. do końca ulicy polegała na budowie drogi. Wynika to w sposób bezpośredni z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 kwietnia 2005 r. , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej utwardzenie ulicy M. na odcinku od ul. Z. do końca ulicy z włączeniem ulic przyległych oraz Protokołu Nr 17/2005 odbioru końcowego i przekazania do użytkowania powyższych robót budowlanych ( zawartych w aktach administracyjnych ). Zarzuty zatem, że wykonane roboty budowlane polegały na "modernizacji" czy "remoncie" istniejącej drogi, a nie na jej "budowie", uznać należy za bezzasadne. Za nieuzasadnione należało też uznać te zarzuty, które wskazywały na pominięcie wniosków dowodowych, zgłaszanych przez stronę skarżącą, a zmierzających do wykazania, że zrealizowana inwestycja nie była budową drogi a jej "remontem" czy "modernizacją". Realizacja opisanej wyżej inwestycji, stwarzającej jednocześnie stronie skarżącej warunki do korzystania z wybudowanej drogi, mogła zatem stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 145 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak już wskazano powyżej organ II instancji nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, a te dotyczyły głównie przyjętego jako dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten podlega ocenie organów administracji z mocy art. 80 K.p.a. Ocena przeprowadzona przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie polegała na stwierdzeniu, że sporządzający ją rzeczoznawca legitymuje się niezbędnymi uprawnieniami oraz wiedzą fachową oraz że zastosował się do obowiązujących metod i techniki szacowania. Mimo, że skarżąca sformułowała konkretne merytoryczne zarzuty dotyczące m.in. podstaw przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, w decyzji SKO nie odniesiono się do nich, a poprzestano jedynie na ogólnej ocenie kompetencji rzeczoznawcy i poprawności przedłożonego operatu. Uniemożliwienie stronie skarżącej uzyskania od rzeczoznawcy dokładnych wyjaśnień dotyczących wyliczeń operatu i brak ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do istotnych wątpliwości zgłaszanych przez nią odnośnie tego operatu, sprawia, że zasadny jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z naruszeniem prawa - art. 7, 8, 11 i 80 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, iż operat szacunkowy ma z istoty swej stanowić dla organu pomoc, ale tylko w takim zakresie, w jakim dla oceny stanu faktycznego konieczna jest wiedza specjalistyczna, niemniej rzeczoznawca nie może wyręczać organu w jego podstawowym zadaniu: ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podporządkowaniu go właściwym przepisom (teza 1 wyroku, wsa w Krakowie z 23.01.2009r., Lex nr 477374). Jeżeli pomimo uzyskania przez stronę od rzeczoznawcy wyjaśnień, strona nadal będzie kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu, istnieje możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu, którą dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Ponownie rozpatrując odwołanie , organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazania Sądu podane powyżej. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione uchybienia organu odwoławczego poczynione przy wydaniu skarżonej decyzji a mające wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 cyt. ustawy ppsa, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka /-/ M. Kosewska