III SA/Po 571/17

Dnia 9 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 roku nr. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania A. C. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2017 roku znak: [...] Kierownika Działu Obsługi i Utrzymania Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w K. działającego na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta K. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 4 , ust. 3 , 4, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz.1440) art. 104 § 1, 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U . z 2016 r. poz.23 ) zwana dalej k.p.a oraz uchwały nr [...] Rady Miasta K. z [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] 2016 r., poz. [...]) o nałożeniu na A. C. kary pieniężnej w wysokości 168,00 zł. za zajęcie pasa drogowego – drogi powiatowej, pobocze ul. [...] o powierzchni 42,00 metrów kwadratowych, celem poszerzenia działki macierzystej w K. bez zgody zarządcy drogi w okresie od 23. 11.2016r. do 12.12.2016 r. (20 dni). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Pismem z 22 marca 2016 r. strona wniosła do Urzędu Miasta w K. wniosek o dzierżawę gruntu przy ul. [...]. Organ pismem z 28 lipca 2016 r. poinformował stronę o konieczności złożenia wniosku o wyrażenie zgody na korzystanie z pasa drogowego lub usunięcie ogrodzenia z zajętego pasa. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r., Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Kierownik Działu Obsługi i Utrzymania Pasa Drogowego nałożył na pana A. C. karę pieniężną w wysokości 168,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem poszerzenia działki macierzystej w K. bez zgody zarządcy drogi o powierzchni: ul. [...] - droga powiatowa: pobocze - 42m2 w okresie od 23.11.2016r. do 12.12.2016r. (20 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Decyzją z [...] lutego 2017r, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło tą decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało na potrzebę rozważenia możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) Decyzją nr [...] z [...] marca 2017r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Kierownik Działu Obsługi i Utrzymania Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w K. ponowie nałożył na A. C. kare pieniężna w wysokości 168,00 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem poszerzenia działki macierzystej w K. bez zgody zarządcy drogi. Opłata została naliczona na podstawie § 2 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ,a nie na podstawie § 4, ust. 1, pkt 1 tj. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego. Opłata za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności celem poszerzenia działki macierzystej wynosi 0,02 zł za lm2 za 1 dzień, natomiast opłata za zajęcie pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego w przypadku drogi powiatowej wynosi 0,34 zł za lm2 za 1 dzień, czyli jest znacznie wyższa. Jest to jedyna opłata jaką ponosi zajmujący, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r.- O podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016r., poz. 716 ze zm.) grunty zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Wysokość kary ustalona została jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni zajęcia, stawki opłaty za 1m2 zgodnie z § 2, ust. 2 uchwały Nr [...] oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego.Czas nielegalnego zajęcia pasa drogowego został ustalony od momentu przeprowadzenia oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego ul. [...], działka ewidencyjny nr [...] tj. od dnia 23.11,2016r. do czasu wydania decyzji administracyjnej nr [...] tj. do dnia 12.12.2016r.Zarządca drogi dokonał ustaleń co do tego, że lokalizacja zajętego pasa znajduje się na działce, która jest własnością miasta K. tj. ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...]. Lokalizacja zajęcia mieści się w granicach pasa drogowego zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli Uchwałą nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...] poz. [...] z dnia [...]) Samorządowego Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do podnoszonej przez stronę w toku postępowania okoliczności ,że pas drogowy o którym mowa wyżej zajmuję od ponad 30 lat, a płot został na nim wybudowany przed datą obowiązywania ustawy o drogach publicznych wyjaśniło , że.Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego Rada Miasta K. uchwaliła stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg zarządzanych przez Prezydenta Miasta K., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z §2 ust. 2 uchwały za zajęcie lm 2 powierzchni dróg zarządzanych przez Prezydenta Miasta K. za każdy dzień zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności dotyczące poszerzenia działek macierzystych ustalono stawkę opłat w wysokości 0,02 zł. SKO podzieliło stanowiskiem organu I instancji , że zajęcie pasa drogowego w rozpatrywanej sprawie ma także charakter zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach inne niż wymienione w punkcie 1-3. Lokalizacja zajętego pasa znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność miasta K. tj. ul. [...] i znajduje się w granicach pasa drogowego zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zastosowanie ma więc w tym przypadku wskazana wyżej uchwała nr [...] Rady Miasta K. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rażącym naruszeniu przepisów art. 40 ust. 1, ust. 2, pkt 1 i 4, ust. 3, 4, 8 u.d.p. poprzez ich zastosowanie do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie powołanej ustawy, - zaniechanie zastosowania do zaistniałej sytuacji niżej opisanej art. 38 ust. 1u.d.p.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podniósł, że posesja przy ul. [...] w K., będąca w użytkowaniu wieczystym małżonków A. i D. C., została przez nich zabudowana budynkiem mieszkalnym i ogrodzona w latach 80-tych wzdłuż istniejącej linii zabudowy i na podstawie wszystkich wymaganych zezwoleń. Nie ma racji Zarząd Dróg Miejskich twierdząc, iż do niniejszej sytuacji nie ma zastosowania art. 38 u.d.p., albowiem zajęcie przedmiotowego pasa drogowego nastąpiło wskutek umieszczenia ogrodzenia nieruchomości przy ul [...] w K. w pasie drogowym, jak wskazuje plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] z dnia [...]-Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...]), ale nastąpiło to jeszcze przed jego uchwaleniem, zgodnie z ówczesną linią wytyczonych okolicznych ogrodzeń korelujących z linią zabudowy wzdłuż całej ulicy [...]. ZDM nie wykazało, aby znajdujące się na przedmiotowym gruncie urządzenia powodowały utrudnienia i zagrożenia w ruchu drogowym, obecnie nie są prowadzone, ani nawet planowane żadne prace poszerzające pobocze wzdłuż pasa jezdni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 dalej: "u.d.p.") oraz § 2 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (Dz.Urz. Województwa [...] z 2016 r., poz. [...]). Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Ust. 2 art. 40 u.d.p. stanowi, że zezwolenie , o którym mowa w ust. 1 dotyczy 1) prowadzenia robót w pasie drogowym: 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust 2 pkt 1 i 4 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłat za zajęcie m2 pas drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień ( ust. 4 art.40 u.d.p). Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p.). Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, ustala, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Zgodnie z postanowieniami uchwały nr. [...] Rady Miasta K. z [...] czerwca 2016 r. za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności dotyczące poszerzenia działek macierzystych ustala stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości 0,02 zł. Organ I instancji wymierzył skarżącemu karę za zajęcie pasa drogowego stanowiącego drogę powiatową – pobocza ul. [...] w K., celem poszerzenia działki macierzystej, bez zgody zarządcy drogi Organy administracji obu instancji nie kwestionowały w toku postępowania administracyjnego twierdzenia strony skarżącej, że skarżący wraz z małżonką jako użytkownicy wieczyści w latach 80 –tych XX wieku, przed datą wejścia w życie przepisów ustawy o drogach publicznych t. j. przed 1 października 1985 roku wybudowali budynek mieszkalny wraz z ogrodzeniem posadowionym wzdłuż istniejącej zabudowy i na podstawie wymaganych zezwoleń. Zdaniem Sądu w tak ustalonych niespornych okolicznościach sprawy obowiązkiem organów było zbadanie czy nie zachodzą przesłanki do wyłączenia odpowiedzialności za delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przewidziane art. 38 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 u.d.p. istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przepis powyższy dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy o drogach publicznych bądź znalazły się w pasie drogowym później, w wyniku zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy zatem obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. (II GSK 476/08 LEX nr 518211) oraz z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt: II GSK 575/09) stwierdził jednoznacznie, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. zwalniający z obowiązku uzyskania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, dotyczy w szczególności sytuacji posadowienia obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z infrastrukturą drogi przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych (ustawa z dnia 21 marca 1985 r.; data wejścia w życie: 1 października 1985 r., vide - art. 53 u.d.p.). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2007 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 811/06, stwierdził, że "Uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu". Zdaniem Sądu, mając na uwadze niekwestionowane przez organy twierdzenia skarżącego przytoczone powyżej, obowiązkiem organów było zbadanie czy zajęcie powierzchni 42 m2 pobocza drogi powiatowej ul. [...] w K. poprzez posadowienia ogrodzenia nie powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Brak powyższych ustaleń oznacza, że organy nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, biorąc pod uwagę już poczynione niesporne ustalenia faktyczne winien ustalić czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku rozstrzygając o kosztach postępowania w pkt II miał na uwadze treść art. 200 p.p.s.a