III SA/Po 582/15

Dnia 16 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na akt Zarządu Województwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia wniosku o dofinansowanie projektu z możliwości podpisania umowy i usunięcia z listy rankingowej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa [...], II. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. "A" Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2014 roku wystąpiła do instytucji zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej: "WRPO") z wnioskiem o dofinansowanie w ramach WRPO na lata 2007-2013, Priorytet I Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 1.2 Wsparcie rozwoju MSP, Schemat IV Projekty inwestycyjne realizowane w ramach pomocy de minimis, dla projektu realizowanego pod tytułem "Wzrost konkurencyjności firmy "A" Sp. z o.o poprzez zakup innowacyjnych maszyn i urządzeń". Pismem z dnia 8 września 2014 roku wnioskująca Spółka została poinformowana, o tym że zgłoszony projekt poddany został ocenie merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów, która zakończyła się wynikiem pozytywnym. W dniu 2 października 2014 roku Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę w sprawie wyboru wniosków o dofinansowanie dla Działania 1.2 Wsparcie rozwoju MSP, Schemat IV Projekty inwestycyjne realizowane w ramach pomocy de minimis, WRPO na lata 2007-2013, konkurs nr 21/I/2014, przyznając dofinansowanie. Jednocześnie wnioskodawca został zobowiązany do przekazanie danych i dokumentów niezbędnych do sporządzenia umowy o dofinansowanie oraz do wypełnienia i przekazania formularza o sposobie realizacji celów w ramach projektu. W dniu 28 października 2014 roku została przeprowadzona wizyta monitorująca na miejscu realizacji projektu. Pismem z dnia 25 marca 2015 roku, na podstawie ustaleń stwierdzonych w protokole z wizyty monitorującej, Instytucja Zarządzająca WRPO poinformowała "A" Sp. z o.o., że nieprawidłowości związane księgowaniem wydatków uniemożliwiają uznanie ich za kwalifikowane, gdyż: - część zakupów w ramach projektu sfinansowano z kredytu, do którego uzyskano gwarancję udzieloną w ramach portfelowej linii gwarancyjnej de minimis Banku [...], - we wniosku o dofinansowanie nie wykazano pomocy de minimis otrzymanej przez przedsiębiorcę w latach 2012-2014, - zawyżono wydatki kwalifikowane dla przecinarki plazmowej o różnice kursowe, - stwierdzono nieprawidłowości związane z księgowaniem faktury zaliczkowej, a przedstawione dekrety oraz zapisy na kontach dowodzą wprowadzenia zmian wstecz w zapisach księgowych, co jest niezgodne z przepisami art. 23 – art. 25 ustawy o rachunkowości. Z uwagi na powyższe projekt został wyłączony z możliwości podpisania umowy oraz usunięty z listy rankingowej. W piśmie z dnia 08 kwietnia 2015 roku, zatytułowanym "odwołanie", Spółka, zwróciła się o przywrócenie projektu na listę rankingową oraz przywrócenie wniosku do podpisania umowy o dofinansowanie. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 25 marca 2015 roku. Spółka uznała, że nie miało miejsca sprzeczne z ustawą o rachunkowości korygowanie wstecz dokumentów księgowych. W tym zakresie Wnioskująca wyjaśniła, że dane przekazane w dniu 5 listopada 2014 roku zostały przygotowane przez prezesa zarządu Spółki i nie były zatwierdzone przez księgowego prowadzącego rozliczenia Spółki. Przekazane dokumenty miały status "podglądu" i nie mogły być traktowane, jako dokument wiążący. Jedynymi prawidłowymi dokumentami są dokumenty przygotowane przez księgowego i przesłane w dniu 19 listopada 2014 roku. Pismem z dnia 21 maja 2015 roku instytucja zarządzająca WRPO podtrzymała stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 25 marca 2015 roku. "A" Sp. z o.o. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. Regulaminem Konkursu nr 21/I/2014 w ramach Priorytetu I: Konkurencyjność przedsiębiorstw" Działanie 1.2 Wsparcie rozwoju MSP": B Ocena formalna wniosku, pkt 4. Skarżąca wskazała, że zgodnie z powołanym punktem regulaminu, w sytuacji stwierdzenia braków lub błędów w trakcie oceny formalnej niewynikających z niespełnienia kryteriów dopuszczających, istnieje możliwość jednorazowego uzupełnienia lub poprawienia złożonej dokumentacji w ciągu 5 dni roboczych od daty wysłania pisma z prośbą o uzupełnienie lub poprawę wniosku. Instytucja zarządzająca WRPO, w odpowiedzi na skargę, wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie jako wniesionej przedwcześnie. W ocenie Instytucji zarządzającej WRPO w przedmiotowej sprawie nie została wyczerpana procedura odwoławcza, której istotą jest protest. Zdaniem organu z ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i z treści zapisów dotyczących procedury odwoławczej, z uwagi na jednoznaczne określenie co należy uznać za ocenę negatywną, nie wynika aby wnioskodawca mógł wnieść protest od informacji o odmowie podpisania umowy. Mając jednakże na względzie kształtującą się linię orzeczniczą, zgodnie z którą negatywna ocena obejmuje wszystkie te przypadki, które prowadzą do tego, że z wnioskodawcą nie jest zawierana umowa o dofinansowanie, zdaniem instytucji zarządzającej, konieczne okazałoby się przyjęcie, że w sprawie nie została wyczerpana przysługująca wnioskodawcy procedura odwoławcza. Dopiero bowiem w sytuacji podtrzymania przez komisję rozpatrującą protest dotychczasowego stanowiska organu w zakresie odmowy podpisania umowy o dofinansowanie, wnioskodawcy przysługiwać będzie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Instytucja zarządzająca WRPO podtrzymała stanowisko, że naruszenia przepisów ustawy o rachunkowości dyskwalifikowały wnioskodawcę z możliwości podpisania umowy o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena złożonego przez stronę skarżącą projektu przeprowadzona została w sposób naruszający prawo, co rodzi konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą WRPO zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 1649). W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 30a ust. 1 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania. W wyrokach z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11 i II GSK 1381/11, a także z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 786/12 (wszystkie dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym skoro art. 30a ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania oznacza to, że są to odrębne pojęcia i nie można ich utożsamiać. Zakwalifikowanie do dofinansowania - choć może nastąpić tylko odnośnie projektu, który wcześniej przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny - jest tym samym kategorią odrębną. Zakwalifikowanie do dofinansowania powinno obejmować między innymi weryfikację prawidłowości dokonanej uprzednio, przez umocowane instytucje w ramach poszczególnych etapów, oceny projektu, pod względem zgodności dokonanej oceny z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, a ściślej rzecz ujmując kryteriami wyboru projektów do określonego w ramach programu działania. Nie do pogodzenia z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego, byłoby bowiem związanie instytucji zarządzającej - odpowiedzialnej za przygotowanie i realizację programu operacyjnego - wadliwie dokonaną oceną projektu i zawarcie umowy z beneficjentem, którego projekt nie spełnia kryterium wyboru. Nie ma przy tym znaczenia, czy wynikająca stąd przeszkoda do zawarcia umowy z beneficjentem istniała w dacie złożenia projektu, czy też powstała tuż przed zawarciem tej umowy. Beneficjent, którego projekt pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny nie nabywa bowiem prawa do dofinansowania, rozumianego jako prawo do pomocy, o którą się ubiega. Gdyby taka była wola ustawodawcy nie wprowadzałby ustawowego wymogu zawarcia umowy o dofinansowanie. Przed zawarciem umowy o dofinansowanie instytucja zarządzająca jest zatem nie tylko uprawniona ale i zobowiązana do weryfikacji dokonanej uprzednio pozytywnej oceny projektu w aspekcie jej zgodności z kryteriami wyboru projektów. Ustalenie podczas tej weryfikacji, że projekt, pomimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów jego oceny, nie spełnia kryteriów mających zastosowanie dla danego programu (działania) obliguje instytucję zarządzającą do niezakwalifikowania badanego projektu do dofinansowania, czy też wykluczenia projektu z możliwości dofinansowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że także następcze - względem pierwotnie dokonanej oceny projektu - wyłączenie z możliwości dofinansowania stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. postanowienie NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1404/12, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienia w sytuacji, w której projekt nie otrzymał dofinansowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10, wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1058/11, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10, CBOSA). Także uwzględniając treść art. 30b ust. 2 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uznać należy, że negatywną oceną jest między innymi ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, w ramach której projekt nie spełnił kryteriów wyboru projektów, na skutek czego nie może być zakwalifikowany do dofinansowania. W realiach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom instytucji zarządzającej WRPO prezentowanym na etapie postępowania przed tutejszym Sądem, nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacja pochodząca od tej instytucji zawarta w piśmie z dnia 25 marca 2015 roku, z której wynika, że wniosek strony skarżącej został wyłączony z dofinansowania, z podaniem przyczyny tego stanu rzeczy - wskazującej na brak możliwości ubiegania się przez skarżącą o wsparcie w ramach konkursu 21/I/2014 - stanowi negatywną ocenę projektu, o której mowa w treści art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjęcie przeciwnej wykładni pozbawiałoby skarżącą możliwości kwestionowania prawidłowości dokonanych w tej sprawie ocen. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że poszczególne programy mogą się różnić w zakresie procedur. Przesądzający jest więc rzeczywisty charakter czynności instytucji odpowiedzialnej za realizację programu. Nie jest również trafna argumentacja instytucji zarządzającej WRPO, zmierzająca do wykazania, że w ramach kontrolowanej sprawy nie doszło do wyczerpania przez skarżącą spółkę postępowania odwoławczego, co na gruncie regulacji art. 30c ust. 1 ab initio ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowi jeden z wymogów dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.). Konstruując argumentację za odrzuceniem skargi, instytucja zarządzająca nie dostrzega, że postępowanie odwoławcze w rzeczywistości zostało w sprawie przeprowadzone. Postępując zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 25 marca 2015 roku, stanowiącym - jak już wyżej zostało to wykazane - negatywną ocenę projektu, skarżąca spółka złożyła środek odwoławczy zatytułowany "odwołanie", skierowany do Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego, który został następnie rozpatrzony przez instytucję zarządzającą, czemu dano wyraz w piśmie z dnia 21 maja 2015 roku podtrzymującym dotychczas prezentowane stanowisko. Odrębną kwestią pozostaje natomiast ocena zgodności tak przeprowadzonego postępowania odwoławczego z przepisami prawa, w tym w szczególności z regulacjami zawartymi w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W pierwszej kolejności zauważyć jednakże należy, że wbrew wymogom wynikającym z art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju negatywna ocena projektu wyrażona w piśmie z dnia 25 marca 2015 roku nie zawierała pouczenia o możliwości wniesienia protestu w trybie i na zasadach określonych w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Natomiast zgodnie z art. 30b ust. 1 zd. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu, przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Tymczasem instytucja zarządzająca WRPO w negatywnej ocenie projektu pouczyła skarżącą spółkę o możliwości "odwołania się" od "powyższej decyzji", wskazując tym samym na środek odwoławczy nieprzewidziany przez ustawodawcę w art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Warto jednocześnie podkreślić, że w myśl art. 30g ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej, stąd też za całkowicie chybione należałoby uznać sięganie przez instytucję zarządzającą do środków zaskarżenia, które od tego rodzaju decyzji przysługują. Brak pouczenia wymaganego zgodnie z art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, chociaż niewątpliwie stanowi o naruszeniu tej regulacji, nie może być jednak oceniany jako mający istotny wpływ na wynik sprawy, skoro analiza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prowadzi do konstatacji, zgodnie z którą brak pouczenia o przysługującym wnioskodawcy środku odwoławczym bądź błędne pouczenie w tym zakresie nie może mieć negatywnego wpływu na przysługujące w tym względzie prawo do jego wniesienia. Należy zwłaszcza podkreślić, że prawidłowe pouczenie, o którym mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stanowi jeden z warunków umożliwiających instytucji zarządzającej skorzystanie z instytucji nierozpatrzenia protestu, który został wniesiony: 1) po terminie, 2) do niewłaściwej instytucji, 3) przez podmiot inny niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, 4) bez spełnienia wymogów określonych w art. 30b ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - co wynika z art. 30b ust. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ponadto, o czym stanowi już w art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a co wymaga szczególnej uwagi na gruncie kontrolowanej sprawy, błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, czy też w art. 30b ust. 9 pkt. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, bądź w art. 30i pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wpływa negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji powyższego, złożony przez stronę skarżącą środek odwoławczy zawarty w piśmie z dnia 08 kwietnia 2015 roku, winien podlegać ocenie ze strony instytucji zarządzającej WRPO jako protest, o którym stanowi art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w następstwie czego winien on zostać poddany rozpatrzeniu między innymi na zasadach przewidzianych w regulacjach tego artykułu z uwzględnieniem postanowień dotyczących procedury odwoławczej zawartych w punkcie III. E. regulaminu Konkursu nr 21/I/2014, Priorytet I Konkurencyjność przedsiębiorstw, Działanie 1.2 Wsparcie rozwoju MSP, WRPO na lata 2007-2013. Stosując względem tego środka odwoławczego postępowanie odwoławcze, które nie zostało przewidziane przez ustawodawcę w regulacjach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, instytucja zarządzająca WRPO dopuściła się naruszenia zwłaszcza art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że ocena projektu została przeprowadzona w niniejszej sprawie w sposób naruszający prawo. Należy przy tym podkreślić, że nawet gdyby uznać, że instytucja zarządzająca rozpatrzyła pismo skarżącej Spółki z dnia 08 kwietnia 2015 roku jako protest, o którym mowa w art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to i tak dopuściła się przy tym naruszenia art. 30b ust. 10 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co nie pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem przeprowadzonej oceny projektu. Stosownie do art. 30b ust. 10 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w rozpatrywaniu protestu nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub w jego ocenę. Z kolei wystosowane do skarżącej pismo z dnia 25 marca 2015 roku – o wyłączeniu z możliwości podpisania umowy oraz usunięciu z listy rankingowej, a także pismo sporządzone w reakcji na złożony przez wnioskodawczynię środek odwoławczy, wbrew art. 30b ust. 10 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podpisała ta sama osoba (M. S.). Na marginesie tych rozważań podnieść jednocześnie należy, że informacja zawarta w piśmie z dnia 21 maja 2015 roku została także pozbawiona pouczenia, o którym stanowi art. 30b ust. 9 pkt. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jednakże ze względu na to co zostało dotychczas stwierdzone, uwzględniając przede wszystkim treść art. 30d ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, uchybienie to pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Na tym etapie postępowania odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, które dotyczą meritum sprawy, należy uznać za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę instytucja zarządzająca WRPO uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w punkcie I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.