III SA/Po 663/14

Dnia 19 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia ... grudnia 2013 roku nr ... w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty X. z dnia ...kwietnia 2013 r. nr ... II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę ... złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Starosta X. decyzją z dnia ... kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) orzekł o skierowaniu M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B obejmujące egzamin teoretyczny i praktyczny. Organ wskazał, że skierowanie zostało wydane na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W treści decyzji została zawarta informacja, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w wyznaczonym terminie – do dnia ... maja 2013 r., spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W odwołaniu od powyższej decyzji M. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił organowi administracyjnemu naruszenie: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia ... grudnia 2013 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w okresie od... kwietnia 2012 r. do ...czerwca 2012 r. M. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 25 punktów. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu wystąpił z wnioskiem z dnia ... lutego 2013 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Organ drugiej instancji podkreślił, że starosta nie posiada uprawnień do kwestionowania prawidłowości wpisów dokonanych w ewidencji przez inny organ. W konsekwencji, nie jest również władny samodzielnie odliczyć punkty w związku z odbytym szkoleniem, skoro takiego usunięcia nie dokonał uprzednio organ prowadzący ewidencję. Starosta jest związany wskazaną przez Policję w ewidencji liczbą punktów przypisanych za stwierdzone naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, ma charakter związany, co oznacza, że właściwy starosta nie ma wyboru, co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego, w przypadku złożenia wniosku przez komendanta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty X. z dnia ... kwietnia 2013 r. i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, organy niezasadnie orzekły o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Po przekroczeniu 24 punktów karnych skarżący miał prawo do obniżenia ich liczby poprzez przystąpienie do szkolenia dla kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, zaś starosta był uprawniony do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez stronę tego szkolenia. Według skarżącego, starosta nie jest związany zapisami w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, organ naruszył art. 31 ust.3 w zw. z art. 92 Konstytucji RP, opierając rozstrzygnięcie o § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, który reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy oraz wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 139 ust. 4 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia ... grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzje Starosty X. z dnia 19 kwietnia 2013 r., o skierowaniu M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B obejmujące egzamin teoretyczny i praktyczny. Podstawą wydania wskazanych wyżej decyzji był wniosek Wielkopolskiego Komendant Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o sprawdzenie kwalifikacji M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Wniosek ten został uzasadniony tym, że M. w okresie od ... kwietnia 2012 r. do ... czerwca 2012 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów karnych. We wniosku zostały szczegółowo opisane wykroczenia i przypisana im liczba punktów. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że przesłanką skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu jest przekroczenie 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy. Decyzja wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ma charakter decyzji związanej, nie zależy od uznania organu, lecz jej wydanie jest obowiązkiem organu. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia przez komendanta wojewódzkiego policji z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów, otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy; organ zobowiązany jest skierować osobę posiadającą uprawnienie do kierowania pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji. W rozpatrywanej sprawie fakt przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego przez M. nie budzi wątpliwości. Skarżący we wskazanym wyżej okresie naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego, uzyskując łącznie 25 punktów karnych. We wniosku Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzki Policji w Poznaniu szczegółowo zostały opisane wykroczenia i przypisana im liczba punktów. Co do zasady, zatem nie ma również wątpliwości, że została spełniona przesłanka wydania decyzji w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, a zatem rozstrzygnięcie Starosty X., jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie są prawidłowe. Skarżący we wniesionej do Sądu skardze zarzucił organom administracji naruszenie art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i jednocześnie wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Podniesione zarzuty są niezasadne. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), wydanym na podstawie art. 130 ust. 4, określono, że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych |(§ 3). W dalszych przepisach zaś szczegółowo uregulowano postępowanie przed organami policji związane z dokonywaniem wpisu (§ 4) oraz usuwaniem wpisu do ewidencji (§ 5, § 6). Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jak wynika z ust 3 kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Na podstawie zaś. ust. 4 art. 130, minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu i Ministrem Sprawiedliwości, ze względu na konieczność dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia: 1. sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2. warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz trybu występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji;3. programu szkolenia i jednostek upoważnionych do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3 4.liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5. podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. W wykonaniu tak zakreślonej delegacji ustawowej, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), określono, że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych |(§ 3). W dalszych przepisach zaś szczegółowo uregulowano postępowanie przed organami policji związane z dokonywaniem wpisu (§ 4) oraz usuwaniem wpisu do ewidencji (§ 5, § 6). Z kolei zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia przez kierowcę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem wyraźnie, że kwestie związane ze sposobem naliczania punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, ich ilością, a także z usuwaniem punktów w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy należą do kompetencji organu prowadzącego ewidencję, tj. komendanta wojewódzkiego Policji. Prowadząc zatem postępowanie w sprawie dotyczącej skierowania kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów, ujawnionych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, organ nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jest związany treścią danych zawartych w ewidencji, (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 19 sierpnia 2014 r. I OSK 134/13, z 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, z 12 października 2012 r., I OSK 1203/11 publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Nie ma zatem wątpliwości, że zarzuty skarżącego dotyczące uprawnień starosty do samodzielnego uwzględnienia skutków odbycia przez kierowcę szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, co w konsekwencji skutkowałoby zmniejszeniem ilości tych punków w ewidencji nie mogły zostać uwzględnione. Bez uprzedniego dokonania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji czynności usunięcia w trybie § 8 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym punktów przyznanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, organ nie mógł, z pominięciem zapisów ewidencyjnych, samodzielnie oceniać, czy otrzymane punkty powinny być usunięte. Na marginesie zatem jedynie należy zwrócić uwagę skarżącemu, że zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest bowiem obowiązkowemu sprawdzeniu kwalifikacji i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów w drodze odbycia szkolenia na własny koszt (por. wyroki NSA: z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1013/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a także Ryszard A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd. II, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, str. 750; W. Kotowski "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz", wyd.3, ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, str. 1182). Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 130 ust 3 Prawa o ruchu drogowym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r., bowiem przepisy te nie miały zastosowania w tej sprawie. Uzasadniony natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, polegający na wyznaczeniu przez organ terminu na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, pod rygorem wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, co skarżący dodatkowo podniósł w postępowaniu przed Sądem. Wskazany przepis nie zawiera podstawy do określenia kierowcy terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Jest w nim mowa wyłącznie o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie przyznaje zatem organom uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Dopuszczalność zamieszczenia takiej klauzuli nie wynika też z innych norm ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym jego art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a. Ten ostatni przepis stanowi, że starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie przewidzianym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Wskazane skutki prawne ustawodawca łączy zatem z samym niewykonaniem obowiązku nałożonego na kierowcę na określonej podstawie, a nie z przekroczeniem ściśle określonego okresu realizacji tego obowiązku, zwłaszcza niedotrzymaniem terminu, który miałby być wyznaczony przez organ w skierowaniu, (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r., 13 października 2010r. publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ponownym rozpoznania sprawy organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Wydając zaś ponownie decyzję, będzie miał na uwadze reguły wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponieważ wykazane wyżej naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji