III SA/Po 755/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019r. przy udziale sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego Z.W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...], o ustaleniu Z.W. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: "ONW"). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości [...] zł ze względu na niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich ONW. Jak wynika z pisma Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] z [...] września 2015 r. umowa dzierżawy nr [...] z [...] stycznia 1999 r. została rozwiązana [...] listopada 2004 r. z przyczyn leżących po stronie dzierżawcy (zaległości w spłacie rat czynszu), natomiast wydanie działek ewidencyjnych [...] oraz [...] nastąpiło w dniu [...] lutego 2005 r. Tym samym organ ARiMR ustalił, że beneficjent zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarach ONW w okresie objętym 5-letnim zobowiązaniem. Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło na całości powierzchni objętej zobowiązaniem, tj. [...] ha. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] grudnia 2015 r. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji. Sąd przywołał treść art. 49 ust. 5 rozporządzenia nr 2419/2001 i podał, że sporna płatność została przekazana na rachunek skarżącego [...] lutego 2005 r. Organ ARiMR wskazał z kolei, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2014 r., przy czym doręczenie nastąpiło na adres pełnomocnika skarżącego – P.W.. Skarżący kwestionował, aby P.W. był jego pełnomocnikiem w postępowaniu. Sąd stwierdził, że pełnomocnictwo do sprawy może złożyć jedynie osoba upoważniona przez ustawodawcę, zaś w tym kręgu nie mieści się organ administracji publicznej, a za takie działanie organu można uznać przyjęcie przez organ tezy, że pełnomocnictwa w dwóch innych sprawach są tożsame z rozpoznawaną sprawą. Powyższe rozumowanie jest tym bardziej zasadne, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte odrębnym postanowieniem i zakończone odrębną decyzją. Z twierdzeń organów obu instancji, jak podniósł w dalszej kolejności Sąd, wynika, że pełnomocnictwo dla P.W. zostało udzielone przez skarżącego w innej sprawie i obejmowało umocowanie do działania w jego imieniu we wszystkich postępowaniach. Pełnomocnictwo to jednak nie zostało załączone do akt niniejszej sprawy. Zatem – zdaniem Sądu – doręczając postanowienie o wszczęciu postępowania organ powinien zbadać czy rzeczywiście pełnomocnictwo złożone w innej sprawie obejmuje swoim zakresem umocowanie do występowania w imieniu skarżącego w innych sprawach. W sytuacji, gdy organ nie dokonał takich ustaleń powinien uznać, że skarżący nie jest reprezentowany przez pełnomocnika. Podkreślenia wymaga, że pisma kierowane do rzekomego pełnomocnika skarżącego pozostawały bez odpowiedzi, a skarżący na późniejszym etapie postępowania zaprzeczył, aby jego wolą było ustanowienie syna pełnomocnikiem we wszystkich sprawach. Brak jest podstaw, aby uznać, że organ przed wydaniem decyzji zbadał zakres przedmiotowy tego pełnomocnictwa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w łącznej wysokości [...] zł. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podniósł, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest w oparciu o art. 29 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał doręczenia wskazanemu przez stronę pełnomocnikowi P.W.. W związku z wniesioną przez skarżącego skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 lipca 2017 r. oddalił skargę, które to orzeczenie wobec kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia było przedmiotem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 486/18, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 195/17, oddalający skargę Z.W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymującą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o ustaleniu Z.W., zwanemu dalej skarżącym, kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej "ONW") i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że w sprawie bezspornym jest, że skarżącemu przyznaną płatność przekazano na rachunek bankowy w dniu [...] lutego 2005 r. oraz fakt, że skarżący nie działał w dobrej wierze. Spór ogniskował się na określeniu daty pierwszego powiadomienia skarżącego przez organy o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Skarżący wskazywał, że pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania zostało doręczone synowi P.W., który nie był jego pełnomocnikiem w tej sprawie. NSA nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji uznającym, że doręczenie pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania było skuteczne, co wynika z wcześniejszego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, gdyż uzasadnienie wyroku nie zawiera rozważań w zakresie tego, czy podstawę do stwierdzenia pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze przyznanej płatności jest dzień doręczenia pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania. Sąd podkreślił, że skarżący w dniu [...] czerwca 2010 r. udzielił synowi pełnomocnictwa, w którym umocował go do reprezentowania go i podejmowania czynności w jego imieniu w odniesieniu do ARiMR, zaznaczając, że pełnomocnictwo wygasa wraz z jego odwołaniem. Pełnomocnictwo to, złożone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] lutego 2010 r. nie zostało dołączone do akt sprawy ani przez skarżącego ani jego syna; uczynił to organ włączając pełnomocnictwo do akt sprawy. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które mogą w przyszłości być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. W niniejszej sprawie syn skarżącego mógłby być pełnomocnikiem skarżącego, jednak aby organy i Sąd I instancji mogły go uznać za umocowanego pełnomocnika musiałby złożyć uwierzytelniony akt pełnomocnictwa do sprawy, co nie miało miejsca, bowiem udzielone synowi skarżącego pełnomocnictwo zostało dołączone do akt sprawy przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał WSA w Poznaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] stycznia 2017 r. mając na uwadze ww. stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Jak wskazano w przywołanym na wstępie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 486/18, a także uprzednim prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 317/16, sporna płatność została przekazana na rachunek skarżącego w dniu [...] lutego 2005 r. Organ wskazywał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2014 r., przy czym doręczenie nastąpiło na adres pełnomocnika skarżącego – P.W.. Skarżący natomiast kwestionował, aby P.W. był jego pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu. W pełni podzielając wywody zawarte w uzasadnieniu NSA wskazać należy, ze naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest, zatem kwalifikowaną wadą procesową postępowania. Jednakże dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. niniejszej sprawie skarżący nie wykazał w/w okoliczności, których spełnienie warunkowałoby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Zatem stanowisko prezentowane przez organy w tej kwestii było prawidłowe. W myśl art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej: K.p.a.), strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnictwo takie może mieć różne formy, a zatem może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony, do prowadzenia poszczególnych spraw lub ich części, a nawet tylko do niektórych czynności procesowych. Jednakże zgodnie z naczelną zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a., informacja o pełnomocnictwie musi dotrzeć do organu prowadzącego daną sprawę administracyjną. Musi się ono uzewnętrznić w myśl art. 33 § 2 k.p.a. i w konsekwencji winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w aktach danej sprawy administracyjnej, tzn. zostać załączone do akt konkretnej sprawy administracyjnej i dopiero wówczas wywiera określony skutek procesowy. Należy tutaj bowiem odróżnić "stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem, od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 599/08 - LEX nr 516110). Stwierdzić należy ponadto, że pełnomocnictwo do sprawy może złożyć jedynie osoba upoważniona przez ustawodawcę, zaś w tym kręgu nie mieści się organ administracji publicznej, a za takie działanie organu można uznać przyjęcie przez organ tezy, że pełnomocnictwa w dwóch innych sprawach są tożsame z rozpoznawaną sprawą. Powyższe rozumowanie jest tym bardziej zasadne, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte odrębnym postanowieniem i zakończone odrębną decyzją. Złożenie pełnomocnictwa do akt innej sprawy, nawet jeżeli pozostaje ona w związku ze sprawą, która dotyczy niniejszej skargi, nie może być uznane za złożenie pełnomocnictwa w tej konkretnej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 523/09 - niepublikowany). Odnosząc się do stanowiska organów wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 332/01; wyrok z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II FSK 990/06; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I GSK 700/06). Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w przypadku stwierdzenia, że zawiadomienie o wszczęciu postępowaniu w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie zostało doręczone skutecznie skarżącemu, umorzy postępowanie z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu wskazanego w art. 49 ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L 2001.327.11). Mając na uwadze powyższe, Sąd, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach (pkt II sentencji), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.