III SA/Po 765/19

Dnia 28 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] lipca 2019r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej K.p.a.), art. 18 i art. 64c § 4 i § 7, art. 64 § 1 i § 6 oraz art. 64b § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.), rozpoznając zażalenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...] inspektorat w [...], na postanowienie naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając postanowienie organ II instancji napisał, że naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] prowadził postępowanie egzekucyjne przeciwko zobowiązanemu, J. B., na podstawie tytułów wykonawczych z [...] marca 2005 r. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie egzekucyjne, wobec stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji. Po zawiadomieniu wierzyciela przez organ egzekucyjny o wysokości kosztów egzekucyjnych, obciążających w kwocie [...]zł, wierzyciel złożył wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W rezultacie organ I instancji wydał ww. postanowienie z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. W zażaleniu na postanowienie o obciążeniu kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciel napisał, że organ egzekucyjny powinien określić faktyczne kwoty poniesione w egzekucji jakie wydatkował ze swoich środków w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi. Wierzyciel powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, w którym Trybunał stwierdził, że art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej - są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Wierzyciel stwierdził, że na kwotę [...]zł w zdecydowanej większości składają się procentowe obliczenia opłaty manipulacyjnej oraz opłat związanych z zajęciem innych wierzytelności pieniężnych i innych praw majątkowych jak i wynagrodzenia za pracę i nie mają żadnego realnego odzwierciedlenia faktycznie poniesionych wydatków przez organ egzekucyjny. Uzasadniając opisane na wstępie postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej napisał, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wymienione uregulowanie stanowi wyjątek od ogólnej zasady obciążania kosztami egzekucyjnymi zobowiązanego, wyrażonej w § 1 tego przepisu. W myśl art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi [...]% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...]. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Co do zasady obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli jednak pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie (art. 64 § 10 u.p.e.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Zakład Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...], zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 z 6 w zw. z art. 64c § 1 i § 4 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że dokonane przez organ egzekucyjny obciążenie wierzyciela (skarżącego) opłatami egzekucyjnymi i opłatą manipulacyjną w maksymalnej wysokości jest prawidłowe, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 stwierdził niezgodność art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z Konstytucją w zakresie w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości tych opłat, 2) art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 84 i art. 190 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że uzależnienie przez organ wysokości opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej jedynie od wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami, bez jednoczesnego uwzględnienia efektywności, skuteczności postępowania egzekucyjnego oraz skomplikowania sprawy i poszczególnych podejmowanych czynności było prawidłowe, 3) art. 7, art. 8, art. 77, art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nierozpoznanie spawy w sposób wyczerpujący i wszechstronny, z pominięciem słusznego interesu wierzyciela a także nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyliczył, że na przestrzeni [...] roku organ egzekucyjny dokonał [...] czynności. Każdą z nich pełnomocnik opisał i ocenił, że czynność egzekucyjna dokonywana była średnio raz na prawie [...] miesięcy, z tego na [...] czynności egzekucyjnych, osiem to relacje o niemożności dokonania czynności egzekucyjnych, a skutek działań organu egzekucyjnego to [...] zł, zaliczone na koszty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Sąd ocenia, że w kontrolowanej sprawie organy przyjęły błędną wykładnię art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 §1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych" (wyroki NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 20 marca 2019 r., I GSK 3446/18, wyrok WSA w Poznaniu z 05 lipca 2018 r., III SA/Po 173/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej jako CBOSA). Zgodnie z treścią powołanego przepisu organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości [...]% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...]. Sąd przyjmuje powyższą wykładnię powołanych przepisów, gdyż interpretacja ta najpełniej uwzględnia ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Oznaczając zakres obciążenia opłatą z art. 64 §1 pkt 4 u.p.e.a. Sąd uwzględnił, że opłaty egzekucyjne nie stanowią daniny publicznej o charakterze podatkowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że opłaty ustalono w sposób nie związany z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Wskazać należy, żeTrybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku (pkt 4.3. uzasadnienia) wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Wskazał jednakże, że swoboda ustawodawcy w zakresie określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie uznał, że wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za których podjęcie opłaty te zostały naliczone. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej w toku postępowania egzekucyjnego należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji. Dlatego też, oprócz wskazania podstawy prawnej obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, organ egzekucyjny winien wziąć pod uwagę, czy rozstrzygnięcie o kosztach będzie zgodne z zasadami ogólnymi postępowania egzekucyjnego zawartymi w ustawie, w szczególności z zasadą celowości postępowania, tj. czy nie obciąża się wierzyciela opłatami za czynności, co do których już przed ich podjęciem wiadomo, że nie doprowadzą do pokrycia kosztów egzekucyjnych. Zatem zasady ogólne postępowania egzekucyjnego muszą być brane pod uwagę przy wydaniu orzeczenia w zakresie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi (prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2014 r., I SA/Po 638/14, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną ww. wyrokiem; CBOSA). Sąd podkreśla, że w przypadku egzekwowania należności pieniężnych postępowanie egzekucyjne powinno doprowadzić, co do zasady, do odzyskania należności od zobowiązanego, zatem majątek wierzyciela powinien ulec powiększeniu, a nie uszczupleniu. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany do podejmowania środków egzekucyjnych zmierzających bezpośrednio do wykonania obowiązku. Bez wątpienia prowadzenie egzekucji wiąże się z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych w postaci opłat egzekucyjnych i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny. Należy jednak mieć na uwadze okoliczność podnoszoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku, że w egzekucji administracyjnej organy egzekucyjne zasadniczo przynależą do tego samego pionu organizacyjnego co organy wydające decyzje administracyjne. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd wskazuje, że podziela pogląd NSA zawarty np. w ww. wyroku z 20 marca 2019 r., I GSK 3446/18 (CBOSA), że w zakresie zarówno (a) opłaty egzekucyjnej, określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., jak i (b) opłaty manipulacyjnej, określonej w art. 64 § 6 u.p.e.a., ustawowe określenie zarówno maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej, jak i maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej są typowymi czynnościami konwencjonalnymi, a nieuchylenie (zakresowe stwierdzenie niekonstytucyjności) przez Trybunał Konstytucyjny przepisu, który tych kwot nie określa, nie daje podstaw do ich określenia w drodze wykładni dokonywanej przez sąd administracyjny. Nie zrobił tego również Trybunał Konstytucyjny, uznając że przekracza to jego kompetencje. Ewentualna modyfikacja zakwestionowanej normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy (zob. M. Wojtuń, glosa do wyroku NSA z dnia 12 września 2013 r., II FSK 1991/13. Glosa 2014/2/125-129). W przywołanym wyroku NSA podzielił pogląd wyrażony przez inny skład NSA, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy określaniu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przez stronę skarżącą uwzględniono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie prowadzonej działalności określonej w ustawie nie ponosi opłat skarbowych i sądowych – art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300). W rezultacie Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania, zaliczając wynagrodzenie radcy prawnego który reprezentował stronę skarżącą ([...] zł) w stawce przewidzianej w § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).