III SA/Po 949/12

Dnia 19 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] marca 2011 r. Wielkopolski [...] Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] nakładającą na Przedsiębiorcę R. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "A" R. S. karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podczas kontroli w przedsiębiorstwie przeprowadzonej w dniach od 7 czerwca 2010 r. do 22 czerwca 2010 r. stwierdzono następujące naruszenia: wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, brak skierowań kierowców na badania lekarskie i psychologiczne, nieprawidłowe operowanie przełącznikiem cyfrowego urządzenia rejestrującego umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy, wykonywanie przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia, skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą następną godzinę, nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Od w/w decyzji strona wniosła odwołanie, w którym zarzuciła błędne sporządzenie protokołu kontroli i wydanej na jego podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto podniosła , iż brak jest możliwości karania jej za nie kierowanie kierowców na odpowiednie badania, ponieważ przepis ten nie nakłada obowiązku posiadania dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie badań. Zakwestionowała także nałożenie kary pieniężnej za naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu, z uwagi na kradzież w/w dokumentów na trzy tygodnie przed rozpoczęciem kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . Organ odwoławczy wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji powinien poprawnie ocenić zgromadzony materiał dowodowy pod kątem tego, czy zasadne jest powoływanie się przez Stronę na wyłączenie od obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia 561/2006 i 3821/85, dokonać ponownej analizy zgromadzonych w toku postępowania dokumentów w celu jednoznacznego i poprawnego ustalenia liczby dni kalendarzowych, za które nie okazano wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowców objętych zakresem kontroli, a w przypadku wystąpienia braków dokonać uzupełnienia materiału dowodowego oraz podjąć działania mające na celu zgromadzenie zaświadczeń lekarskich i orzeczeń psychologicznych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego umorzył postępowanie w części dotyczącej naruszenia: Ip. 1.8.1 , 12.8, 1.5, 5.3.1, 5.3.2 załącznika Nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nałożył karę pieniężną w wysokości 15.000,00 zł za naruszenie: lp. 6.3.7. załącznika tj. nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego oraz dokonaniu ponownej analizy okoliczności faktycznych i prawnych, organ I instancji uznał , iż w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania decyzji bezprzedmiotowym jest badanie okoliczności związanych z kierowaniem przez Stronę kierowców na badania lekarskie i psychologiczne. Zgodnie bowiem z treścią ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), która na mocy art. 11 weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. uchylono artykułem 1 pkt 19 i 20 obowiązujący w trakcie kontroli drogowej załącznik do ustawy o transporcie drogowym, a w jego miejsce dodano załączniki 1 - 3. Na mocy art. 1 pkt 16 ustawodawca zmienił również brzmienie art. 92 i 92 a ustawy- O transporcie drogowym. Ponadto artykułem 10 w/w ustawy nakazano stosowanie ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym zmieniającą ustawą w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Tym samym nie było podstaw do sankcjonowania karą pieniężną za naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, bowiem ustawodawca w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który wskazuje naruszenia oraz przewidziane za ich popełnienie kary pieniężne nakładane na podmiot wykonujący przewóz nie przewidział możliwości sankcjonowania tych naruszeń. Mając na uwadze powyższe, konieczne było umorzenie postępowania w części dotyczącej naruszenia lp. 1.8. pkt 1 załącznika w brzmieniu obowiązującym w okresie podlegającym kontroli, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Z tych samych przyczyn organ umorzył postępowanie odnośnie naruszenia określonego w pkt 12.8 załącznika. Wobec braku dowodów wskazujących , iż kierowcy skracali dzienny czas odpoczynku organ umorzył także postępowanie dotyczące naruszeń opisanych w pkt 5.3.1 i 5.3.2. Uznano natomiast , iż Strona nie przedłożyła podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu stosownie do brzmienia lp. 6.3.7. w/w załącznika. Powyższe dotyczyło kierowców J. J., w dniach: 1 -31 grudnia 2009 r. - 31 dni,11 -28 lutego 2010 r. - 28 dni, 1 -31 marca 2010 r. - 31 dni,1 - 4 kwietnia 2010 r. - 4 dni. Łącznie w 125 dniach. J. G., w dniach:13-15 lutego 2010 r. Łącznie w 3 dniach. M. P. w dniach: 1-8 grudnia 2009 r. -8 dni, 13-15 lutego 2010 r. - 3 dni. Łącznie w 11 dniach. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ uznał , iż to na przedsiębiorcę nałożony został bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę, jedynym zaś odstępstwem od wskazanego obowiązku może być przedstawienie odpowiednich zaświadczeń, zgodnie z art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Organ przywołał następujące wyroki : WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt 11 SA/Po 687/10, WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2010 r, sygn. akt VI SA/Wa 481/10, WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/08, WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 86/10, NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 679/09, NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II GSK 780/09). W ocenie organu wskazane przez Stronę okoliczności dotyczące kradzieży dokumentów nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za omawiane naruszenia, bowiem to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek dochowania staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa a tym samym należytego przechowywania dokumentacji. Co prawda przepisy rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 XII 1985 ze zm.) nie określają wyraźnie sposobu przechowywania dokumentów, pozostawiając w tym zakresie przedsiębiorcy swobodę, lecz wprowadzają obowiązek zabezpieczania dokumentów, którego niedopełnienie sankcjonuje się nałożeniem kary administracyjnej. Przedsiębiorca dbający właściwie o własne interesy, powinien podjąć wszelkie kroki, celem zabezpieczenia interesów prowadzonego przedsiębiorstwa, czyli wykazać się również przezornością i wyobraźnią przy wyborze miejsca przechowywania dokumentów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wykazał, iż przedsiębiorca dopuścił się naruszenia wykazanego w pkt 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001r-O transporcie drogowym tj. nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Naruszenie w postaci nieokazania podczas kontroli wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu nie daje możności dokonania pełnej analizy czasu pracy kierowcy m.in. weryfikacji odebranych przez niego przerw i odpoczynków, przez co realnie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Organ wydając decyzję uznał jednak, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za powstałe naruszenia. W ocenie organu obowiązkiem przedsiębiorcy jest prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego a następnie jego właściwa kontrola. W całości podzielił ustalenia organu I instancji. Dalej uznał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia rady (EWG) nr 3821/85 przedsiębiorca ma obowiązek przechowywania m.in. wykresówek w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu. Natomiast do uwolnienia się od odpowiedzialności karno-administracyjnej nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała dodatkowych. Przechowywanie tak istotnej dokumentacji w pojeździe i pozostawienie jej tam z pewnością nie nosi znamion dochowania wszelkiej niezbędnej staranności w jej zabezpieczeniu. Brak żądanych dokumentów spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, co musiało skutkować nałożeniem kary. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ponosząc naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kpa. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż organy w ocenie okoliczności zdarzenia pominęły okoliczność kradzieży dokumentacji przedsiębiorstwa. Podkreślił, iż o kradzieży zostały powiadomione odpowiednie organy, w tym także organy prowadzące kontrole przedsiębiorstwa. Fakt ten winien być oceniony przez organy zgodnie z regułami zasad postępowania określonymi w Kpa i w konsekwencji skutkować wyłączeniem winy przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolując zaskarżone decyzje z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne. W działaniu organu administracji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno w kwestii ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż Skarżąca spółka nie kwestionuje prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonej kontroli w zakresie stwierdzonych naruszeń; nie neguje faktu nieokazania wykresówek kierowców, jednakże twierdzi, iż z przyczyn od niej niezależnych nie miała możliwości ich przedłożenia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r- O transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 Nr 125 ,poz.874 ze zm.) , ustawy z dnia 16 września 2011 o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012 r, Nr 244,pozz.1454 ), rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. We L 3700 z 31.12.1985 r) oraz zmieniające je rozporządzenie (WE) 561/1006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. (DZ.U.UE L 102/1). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji przedmiotem sporu jest więc wyłącznie naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień .W uzasadnieniu decyzji organ w oparciu o treść art.14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821 /85 z dnia 20 grudnia 1985 r. – w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE.L. z 1985 r., Nr 370) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 .) w dacie kontroli przedsiębiorstwa uznał, iż Strona nie przedłożyła podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu stosownie do brzmienia l.p 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi bowiem , iż przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków, zgodnie z art. 15 ust.1 w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje kopie zainteresowanym kierowcom na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Zgodnie zaś z lp.6.3.7 załącznika Nr 3 do ustawy z dnia 6 września – O transporcie drogowym (Dz.U.Nr, poz.) nieokazanie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 zł. Powyższe uchybienia organ stwierdził w odniesieniu do kierowcy J. J. w 125 dniach oraz J. G. w 3 dniach i M. P. w 11 dniach. Także ustaleń co do ilości dni i osób kierowców Strona nie kwestionowała. Sporna pozostała więc jedynie kwestia oceny okoliczności związanych z kradzieżą żądanej przez organ dokumentacji, bowiem to zdarzenie było bezpośrednią przyczyną nieokazania wykresówek. Zdaniem Sądu ocena dokonana przez organ nie budzi wątpliwości, a także nie narusza zasad postępowania administracyjnego. Prawidłowo organy przyjęły, iż wskazane przez Stronę okoliczności kradzieży nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za omawiane naruszenia w rozumieniu art. 92 c ust.1 pkt 1 ustawy – O transporcie drogowym Artykuł 92 c ustawy o transporcie drogowym, dodany przez art.1 pkt 17 ustawy z dnia 16 września 2011 (Dz. U. 2011.244.11454) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2012 stanowi, iż nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 a ust. 1 na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których pomiot nie mógł przewidzieć. W ocenie Sądu to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek dochowania staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa, a tym samym należytego przechowywania dokumentacji. Fakt wieloletniego prowadzenia przedsiębiorstwa i szeroko zakrojonej działalności (jak to wynika z odwołania) winien obligować przedsiębiorcę do kopiowania dokumentów mogących podlegać kontroli. Zasady doświadczenia życiowego nakazują uznać, iż w przedsiębiorstwie transportowym taka kontrola odbyć się może, w przypadku więc powiadomienia o zamiarze jej przeprowadzenia ostrożność przedsiębiorcy winna być wzmożona. Trudno bowiem uznać, aby przedsiębiorca nie miał świadomości wymierzenia mu kar na wypadek zagubienia, zaginięcia, kradzieży, czy innej utraty dokumentów. Zwłaszcza, gdy nie dysponuje ich kopiami w żadnej formie i nie dysponują nimi kierowcy, czego przedsiębiorca też musi mieć świadomość, skoro nie zwracali się do niego z takim wnioskiem. Sąd podziela także stanowisko zawarte w przywołanych przez organ wyrokach, iż to Strona obowiązana jest do zapewnienia takiej organizacji pracy i obmyślenia takich rozwiązań organizacyjnych, które zapewnią jej przestrzeganie obowiązujących norm prawa. Na przedsiębiorcy ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy przedsiębiorstwa, aby dokumentacja czasu pracy kierowców była odpowiednio zabezpieczona i mogła zostać okazana na każde wezwanie służb kontrolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 , sygn. akt II GSK 1345/10 stwierdził jednoznacznie, iż jeżeli zachodzi konieczność przekazania dokumentacji poza siedzibę przedsiębiorstwa przedsiębiorca może to uczynić poprzez przekazanie kopii, pozostawiając oryginały na miejscu. Na tle orzecznictwa sądów administracyjnych dotychczasowy art. 93 ust. 7 (obowiązujący od 20 czerwca 2007 do 1 stycznia 2010) nie był utożsamiany z przypadkami, gdy naruszenie przepisów jest wynikiem działania lub zaniedbania samego przedsiębiorcy lub osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, gdyż świadczy to o nieprawidłowej organizacji pracy przedsiębiorstwa. Sposób przechowywania dokumentacji stanowi o ocenie stopnia odpowiedzialności przedsiębiorcy; pozostawienie jedynego egzemplarza dokumentacji nawet w zamkniętym pojeździe rodzi obawę jej kradzieży i nie był to prawidłowy sposób postępowania. Utrata dokumentów nastąpiła z powodu niedostatecznego, wręcz rażącego braku nadzoru nad nimi, w sytuacji gdy dokumenty mają zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania przedsiębiorstwa winny być zabezpieczone w sposób odpowiedni, tak aby kradzież nie była możliwa. Skoro jak twierdzi Skarżący dokumentacja została zawieziona natychmiast po uzyskaniu informacji o zamiarze kontroli , w dodatku jest to kompletna całość podlegająca weryfikacji w biurze księgowego to tym bardziej świadczy o wadze tej dokumentacji. Organ w sposób dostateczny wyjaśnił, dlaczego wykazane przez stronę okoliczności nie mogą skutkować uwolnieniem się od odpowiedzialności za omawiane naruszenia. Słusznie powołał się na spoczywający na przedsiębiorcy obowiązek dochowania staranności w zakresie organizacji pracy przedsiębiorstwa. Skarżący nie podjął odpowiednich środków przeciwdziałających popełnieniu kradzieży przez swoich pracowników. W toku postępowania nie wykazał też w żaden sposób, aby zachował jakiekolwiek środki ostrożności. W kwestii odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie ustawy o transporcie drogowym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie P 19/06 istotą kary administracyjnej jest przymuszanie do respektowania nakazów i zakazów , sama kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. W ocenie Sądu - organy obu instancji prawidłowo zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Wobec powyższego-na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.