III SA/Po 985/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Ireneusz Fornalik Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka - Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi E., D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... maja 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę Decyzją z dnia ... listopada 2013 r., na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.), ... Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. nie zezwolił E i D na lokalizację i przebudowę istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr na działkę o numerze ewidencyjnym ... położoną w miejscowości X.. W uzasadnieniu organ administracyjny wyjaśnił, że pismem z dnia ...stycznia 2013 r. E i D. wystąpili o zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi wojewódzkiej nr na działkę nr ... położoną we X.. Z uwagi na wystąpienie pełnomocnika stron z wnioskiem dowodowym, w dniu ... czerwca 2013 r. dokonano oględzin przedmiotowego zjazdu z udziałem stron, ich pełnomocników oraz przedstawicieli organu oraz Rejonu Dróg Wojewódzkich w S.. Organ wskazał, że podejmując negatywną decyzję w niniejszej sprawie wziął pod uwagę lokalizację wskazanej działki. Teren ten jest położony w obszarze zabudowanym pomiędzy dwoma drogami publicznymi, tj. od strony zachodniej działka ta przylega do drogi gminnej (W.), natomiast od strony wschodniej – do drogi wojewódzkiej nr (ul. N.). Z obu dróg posiada ona po jednym zjeździe, przy czym istniejący w terenie zjazd z drogi wojewódzkiej zlokalizowany został bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. Zjazd z drogi gminnej (W.) jest zlokalizowany około 150 metrów od skrzyżowania tej drogi z drogą wojewódzką . Organ wskazał, że zgodnie ze zdjęciami korytarza drogi wojewódzkiej nr wykonanymi w latach 2007, 2008 i 2011, w pasie drogowym na odcinku przylegającym do działki nr ... przebiegał chodnik (krawężnik betonowy wyniesiony na ok. 12 centymetrów, a za nim pas zieleni wraz z ciągiem pieszych). Istniejący układ komunikacyjny na działce nr ... we X. został zrealizowany niezgodnie z ustaleniami decyzji nr ... Starosty S. z dnia ...czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego na tej działce, tj. niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Projekt ten zakładał dostępność komunikacyjną poprzez zjazd wyłącznie od strony W. (drogi gminnej), natomiast od strony ul. N. (drogi wojewódzkiej) zaprojektowano wyłącznie miejsca parkingowe bez możliwości zjazdu na drogę wojewódzką nr . Organ administracyjny uwzględnił natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej nr ustalone na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego odpowiednio w latach 2005 i 2010, które wzrosło na przestrzeni tych lat o 24%. Obciążenie ruchu na tym odcinku ma zatem tendencję wzrostową. Poza tym przedmiotowy zjazd publiczny do wybudowanego obiektu, tj. pawilonu handlowo-usługowego generowałby wzmożony ruch pojazdów lekkich (samochodów osobowych). Zezwalając na wspomniany zjazd zarządca drogi zaakceptowałby niebezpieczną sytuację związaną z przesłanianiem się pojazdów wyjeżdżających z sąsiedniej działki, na której znajduje się stacja paliw. W rezultacie złożonego przez strony odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ...maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie ze zdjęciami korytarza drogi wojewódzkiej przedmiotowy zjazd istniał w 2007 r., w związku z dawniejszą lokalizacją zjazdu na teren działki ... (zlokalizowanej na wprost działki nr ...), lecz później zjazd ten został zlikwidowany. Na zdjęciach z 2011 r. istnieje płot bez możliwości przejazdu. W ocenie organu, samo przyleganie nieruchomości do drogi wojewódzkiej oraz występowanie na drodze oznakowania poziomego P-1e nie gwarantuje, że w danym miejscu zostanie dopuszczony zjazd publiczny. W skardze E i D. wnieśli o uchylenie decyzji organów administracji drogowej obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wywiedli, że zjazd na nieruchomość stanowiącą obecnie działkę o numerze ewidencyjnym ... – z ulicy N. we X., stanowiącej drogę wojewódzką nr , istniał zawsze. Fakt ten pozostaje w kolizji ze stwierdzeniem zawartym w decyzji ...ZDW, że istniejący w terenie zjazd z drogi wojewódzkiej został zlokalizowany bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. z naruszeniem art. 29 ust. 1 u.d.p. Według stron, treść osnowy decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi do wniosku, że organy administracji drogowej obu instancji nie dokonały najbardziej podstawowego w niniejszej sprawie ustalenia: czy chodzi o zezwolenie na lokalizację zjazdu z nieruchomości stanowiącej działkę nr ... na ul. Nowowiejską we X., czy też chodzi o przebudowę istniejącego zjazdu. Zgoda na lokalizację wymagana jest jedynie wówczas, gdy jakiś zjazd ma powstać; istniejące zjazdy nie wymagają lokalizacji, lecz co najwyższej zgody na ich przebudowę. Ponadto skarżący wskazali, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy X. o warunkach zabudowy z dnia ...czerwca 2008 r. została zmieniona decyzja tego organu z dnia ... kwietnia 2008 r. w ten sposób, że dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego w obrębie działki nr ... we X. – określono warunki obsługi w zakresie komunikacji w ten sposób, że zapewniono inwestora o tym, że inwestycja ta będzie mogła być obsługiwana w zakresie komunikacji od strony ul. N., a więc drogi wojewódzkiej nr . Gdyby inwestor nie uzyskał takiego zapewnienia, w ogóle nie podejmowałby wspomnianej inwestycji. Skarżący podkreślili, że ... Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., za aprobatą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zignorował rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia 24 czerwca 2008 r., pomimo tego, że miał świadomość, że decyzji tej przysługuje przymiot ostateczności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwróciło uwagę, że zadaniem organów było wyłącznie wykazanie, które wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, były przeszkodą do zlokalizowania zjazdu objętego wnioskiem – co też uczyniono w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację bezpośredniego zjazdu na działkę należącą do stron o numerze ewidencyjnym ..., z drogi wojewódzkiej nr ..., położoną w miejscowości X.. Wskazana działka jest położona w obszarze zabudowanym pomiędzy dwoma drogami publicznymi, tj. od strony zachodniej przylega do drogi gminnej (W.), natomiast od strony wschodniej – do drogi wojewódzkiej nr (ul. N.). Z obu dróg posiada ona po jednym zjeździe. Dodatkowo, na sąsiadującej nieruchomości znajduje się stacja paliw, posiadająca dwa zjazdy publiczne ze wspomnianej drogi wojewódzkiej. Zdaniem skarżących, wobec istnienia przedmiotowego zjazdu nie wymagał on ustalenia lokalizacji. Organy administracji drogowej obu instancji nie dokonały najbardziej podstawowego w niniejszej sprawie ustalenia: czy chodzi o zezwolenie na lokalizację zjazdu z nieruchomości stanowiącej działkę nr ... na ul. N. we X., czy też chodzi o przebudowę istniejącego zjazdu. Organ odwoławczy podkreślił, że obciążenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr na odcinku przylegającym do działki nr ... ma tendencję wzrostową. Poza tym przedmiotowy zjazd publiczny do wybudowanego obiektu, tj. pawilonu handlowo-usługowego, generowałby wzmożony ruch samochodów osobowych. Zezwalając na wspomniany zjazd zarządca drogi zaakceptowałby niebezpieczną sytuację związaną z przesłanianiem się pojazdów wyjeżdżających z sąsiedniej działki, na której znajduje się stacja paliw. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 115 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej, wyraża zgodę na budowę zjazdu. Przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a. wyznaczają więc interes społeczny i słuszny interes obywateli, co wielokrotnie podkreślane było w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Podkreślenia wymaga, że interes społeczny w tym wypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie przeważa nad indywidualnym interesem strony. Z woli ustawodawcy wyrażonej wprost w art. 29 ust. 4 u.d.p., uznanie organu podlega także ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te, o czym stanowi § 1 rozporządzenia, m.in. mają zapewnić: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Sprzeczność planowanego zjazdu z tymi wymogami uprawnia organ do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach. droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Sąd uznał stanowisko skarżących wyrażone w treści skargi za bezzasadne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że bezpodstawny jest argument skargi, który sprowadza się do stwierdzenia, że wobec istnienia zjazdu nie było konieczności ustalenia jego lokalizacji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że istniejący w terenie zjazd z drogi wojewódzkiej zlokalizowany został bez zezwolenia zarządcy drogi, tj. z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p. W niniejszym przypadku, wbrew twierdzeniu skarżących, nie chodzi o fizyczne istnienie dojazdu do przedmiotowej działki, lecz o konieczność uzyskania zezwolenia organu administracyjnego na funkcjonowanie zjazdu z drogi wojewódzkiej do tej nieruchomości. Należy podkreślić, że dostęp do drogi publicznej oznacza nie tylko dostęp faktyczny, ale i prawny. Sama więc możliwość wjazdu na działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że ma ona dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten musi mieć charakter legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego (zob. m.in. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 1 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1505/05; z dnia 25 marca 2013 r., IV SA/Wa 2928/12 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro – jak wskazują skarżący – zjazd z drogi wojewódzkiej nr na działkę nr ... położoną we X. istniał (funkcjonował) bez zezwolenia zarządcy drogi, to doszło do tego z naruszeniem art. 29 ust. 1 u.d.p. Po drugie, należy zauważyć, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy X. z dnia ... kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy – na którą powołują się skarżący – zmieniona w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej decyzją z dnia ... czerwca 2008 r., została wydana bez opinii ...ego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P.. Jak wskazano, kwestia budowy zjazdu lub też jego przebudowy przez właściciela bądź użytkownika nieruchomości przyległej do drogi, jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację lub przebudowę. Istotne jest przy tym to, że art. 29 ust. 1 u.d.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2014 r., II OSK 2223/12 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd bezzasadne jest stanowisko skarżących, którzy wskazali na konieczność uwzględnienia przez ... Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. w niniejszym przypadku, że Burmistrz Miasta i Gminy X. zawarł w decyzji zmieniającej z dnia ... czerwca 2008 r. zapewnienie dla inwestora, że inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowo-usługowego w obrębie działki nr ... we X. – będzie mogła być obsługiwana w zakresie komunikacji od strony ulicy N.. Treść decyzji Burmistrz Miasta i Gminy X. nie wiązała ... Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie; przeciwnie – jak ustalono powyżej – budowa zjazdu lub też jego przebudowa jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na jego lokalizację lub przebudowę. Po trzecie, organy trafnie oceniły, że w rozpatrywanej sprawie działka nr ... położona we X. ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy – drogi gminnej (W.). Zjazd ten znajduje się w odległości ok. 150 metrów od skrzyżowania tej drogi z drogą wojewódzką nr . W myśl zaś powołanego przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, na drodze klasy G należy ograniczać liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi wojewódzkiej nr , ustalone na podstawie Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego odpowiednio w latach 2005 i 2010, wzrosło o 24 %. Zasadnie zatem stwierdziły organy administracyjne, że w tym wypadku dodatkowe punkty kolizji drogi nie powinny być tworzone. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy G, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu, powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń. Wyrazem takiej oceny jest istniejące w treści rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zobowiązanie zarządcy drogi do ograniczania liczby i częstości zjazdów na takiej drodze. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, zgoda na powstanie zjazdu bezpośrednio na drogę wojewódzką stanowiłaby naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Reasumując, w ocenie Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez decyzje obu instancji art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji mieszczą się w granicach uznania administracyjnego i zostały wydane po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalanie Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.