IV SA/Po 1008/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. P. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia B. P. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...] W uzasadnieniu organ wskazał, iż Burmistrz Miasta i Gminy W. w dniu [...] marca 2006 r. wydał decyzję znak: [...], którą ustalił na rzecz A. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w obrębie działki nr [...], przy ul. [...] we W.. W dniu [...] grudnia 2015 r. do Burmistrza Miasta i Gminy W. wpłynęło podanie B. P. z dnia [...] grudnia 2015 r., stanowiące wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] wezwał B. P. do określenia podstawy prawnej wznowienia postępowania, które enumeratywnie zostały wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm. dalej jako Kpa) oraz określenia kiedy ww. dowiedziała się o zajściu co najmniej jednej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 Kpa. W odpowiedzi na powyższe B. P. poinformowała, że żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, a o przesłankach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego dowiedziała się w dniu [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. w dniu [...] lutego 2016 r. wydał postanowienie, którym odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] [...] z dnia [...] marca 2006 r. Na powyższe postanowienie zażalenie w terminie ustawowym wniosła B. P.. W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego winien zbadać, czy wniosek strony został złożony w terminie i opiera się na przesłance wznowieniowej. Bowiem jak wskazuje orzecznictwo: "istnieje obowiązek badania podstaw formalnych wniosku, ponieważ tylko brak tych podstaw i uchybienie terminowi w złożeniu wniosku pozwala na wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 Kpa" (vide: orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 09 maja 2013r., sygn. akt IV SA/Po 21/13). Nadto jak wskazał sąd w przywołanym orzeczeniu, "organy administracji publicznej w pierwszej kolejności powinny skontrolować przesłanki formalne wniosku o wznowienie postępowania - w niniejszym postępowaniu przede wszystkim przedmiotowe, a także skontrolować zachowanie terminu do złożenia wniosku wznowieniowego. Brak zachowania terminu, bądź brak przyczyn przedmiotowych powinny skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 Kpa". Zgodnie z treścią art. 148 § 1 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ podniósł, iż okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego wskazaną przez B. P. jest rozbieżność treści decyzji zawartej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2006 r., którą otrzymała H. P., a decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2006 r. znajdującą się w aktach archiwum Urzędu Miasta i Gminy W.. Jednakże z ustaleń dokonanych przez Burmistrza Miasta i Gminy W. wynika, że B. P. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego dowiedziała się najpóźniej w dniu [...] czerwca 2015 r., bowiem pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. ww. zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, którą doręczono jej nieżyjącej matce, a odpisem decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się w archiwum Urzędu Miasta i Gminy W. (otrzymanym w dniu [...] maja 2015 r.). Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawczyni B. P. o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] marca 2006 r. dowiedziała się już w czerwcu 2015 r., a fakt ten potwierdza dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji tj. między innymi pismo B. P.- M. z dnia [...] czerwca 2015 r. Na tej podstawie, w stosunku do podnoszonych we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zażaleniu z dnia [...] lutego 2016 r. okoliczności, w odniesieniu do B. P., Kolegium uznało, iż Burmistrz Miasta i Gminy W. prawidłowo stwierdził przekroczenie ustanowionego ustawowo jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła B. P. wskazując m.in., że organ nie zajął stanowiska w sprawie rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, która jest w jej posiadaniu, a odpisem decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się w archiwum Urzędu Miasta i Gminy W., mimo, że złożył zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w S. o możliwości popełnienia przestępstwa, a był to moment w którym organ z urzędu winien wznowić postępowanie na podstawie art.145 Kpa. Oparcie przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania tylko i wyłącznie na przesłance naruszenia przez wnioskodawcę terminu wniesienia pisma jest niezgodne z obowiązującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania Skarżąca wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Dalej skarżąca wskazała, iż regulacja przewidująca miesięczny termin do złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której organ nie może wznowić postępowania z urzędu, a tylko w takich wypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką odmowy wznowienia postępowania. W powstałych przypadkach, jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, to bez względu na to, czy strona zachowała termin czy nie, organ jest zmuszony wznowić postępowanie (por. wyrok NSA II OSK 1324/09; Z. Kmiecik a Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych a Samorząd Terytorialny 2009, nr 7-8, s.128) w takim przypadku organ nie powinien poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez stronę terminu określonego w art. 148 Kpa, ale w oparciu o całość zebranego materiału dowodowego powinien rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu oraz dać tym naruszeniom wyraz w uzasadnieniu postanowienia, czego nie uczynił organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej Burmistrz Miasta i Gminy W. składając zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w S. o możliwości popełnienia przestępstwa w sprawie zmiany zapisu w decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] marca 2006r. w przedmiocie wysokości budynku projektowanego na działce [...] a więc wydanej poza procedurami administracyjnymi, jako pierwszy nie miał wątpliwości, iż decyzja warunków zabudowy Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. z wysokością budynku do 15,50m została przerobiona i na tej podstawie złożył tylko zawiadomienie do prokuratury, w sytuacji gdy winien z urzędu wznowić postępowanie, którego celem winno być wyeliminowanie decyzji z zapisem innym jak pierwotny z obiegu prawnego tj. decyzji warunków zabudowy Nr [...] z dnia [...] marca 2006r. z zapisem w ust.1 pkt 2 lit.c wysokość budynku do 15,50m. Po dzień dzisiejszy w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje warunków zabudowy tego samego organu, o tym samym numerze, z tej samej daty ale ze sprzecznym zapisem w przedmiocie wysokości budynku projektowanego na działce [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do Burmistrza Miasta W. celem wznowienia postępowania. Skarżąca wskazała, że Burmistrz wiedział, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwie wersje decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2006 r., które różniły się w zakresie wysokości budynku. Uważam, iż pozostawienie tego rodzaju decyzji daje poczucie bezradności i bezkarności. Moim zdaniem do zmiany decyzji doszło przy okazji żądania kolejnego pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Odmowa wznowienia postępowania możliwa jest jedynie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 Kpa), a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Zgodnie z art. 149 § 3 Kpa, odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Należy podkreślić, że tzw. faza wstępna postępowania wznowieniowego – ma ściśle formalny charakter i zasadniczo ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy ów wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych, określonych w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b Kpa, oraz czy dochowano ustawowego terminu do złożenia wniosku. W judykaturze podkreśla się, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek – tak, że zasadne jest wręcz mówienie o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09, CBOSA). Zatem niejako już z samej istoty omawianej fazy rozpatrywania wniosku wznowieniowego wynika, że odmowa wznowienia postępowania przez organ z powołaniem się na niespełnienie ww. przesłanek formalnych jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy fakt braku takiej przesłanki jest w danym przypadku oczywisty i nie rodzi potrzeby prowadzenia w tym zakresie specjalnego postępowania wyjaśniającego (por. wyroki NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z 11 kwietnia 2013r. sygn. akt II OSK 2404/11, CBOSA). W przypadku ujawnienia w postępowaniu wstępnym, że wniosek o wznowienie nie został złożony w terminie z art. 148 Kpa organ jest zobowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Niewątpliwie więc jedną z przeszkód nie pozwalających na wznowienie, na żądanie strony, postępowania administracyjnego jest niedochowanie przez nią terminu zgłoszenia tego żądania. Odnośnie kwestii terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wskazać należy, że przepis art. 148 Kpa jest jasny. Wynika z niego, że termin miesiąca wyznaczony ustawą na wniesienie podania o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeżeli więc podstawą wznowienia postępowania ma być sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, to nie ulega wątpliwości, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o fałszerstwie dokumentu czy też o fakcie, iż decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Strona musi zatem udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Z powyższych względów stanowisko strony, iż termin miesiąca powinien dotyczyć wyłącznie przesłanek, w których wznowienie następuje na wniosek strony, nie znajduje uzasadnienia. Gdyby przyjąć stanowisko strony skarżącej regulację art. 148 § 1 Kpa uznać należałoby za zbędną. Podkreślić należy, iż w odniesieniu do przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a oraz art. 145b Kpa tj. przesłanek w których wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (art. 147 Kpa) ustawodawca w sposób autonomiczny określił terminy złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2, art. 145a § 2, art. 145b § 2 Kpa). Zatem regulacja art. 148 § 1 Kpa określając termin złożnia wniosku o wznowienie postępowania odnosi się wyłącznie do pozostałych przesłanek tj. do przesłankę w których postępowanie może zostać wznowione zarówno z urzędu jak i na wniosek. Z powyższych względów stanowisko skarżącej, iż termin miesiąca ma wyłącznie zastosowanie do przesłanek przewidujących wznowienie na wniosek nie zasługuje na aprobatę. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca wskazała, iż o przyczynach wznowienia postępowania dowiedziała się [...] grudnia 2015 r. tj. w momencie zapoznania się z dokumentacja projektową. Z powyższym jednak nie można się zgodzić. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ B. P. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego dowiedziała się najpóźniej w czerwcu 2015 r. Słusznie zauważył organ, że pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, którą doręczono jej nieżyjącej matce, a odpisem decyzji o warunkach zabudowy znajdującej się w archiwum Urzędu Miasta i Gminy W.. Co istotniejsze obie kopie decyzji skarżąca załączyła do swojego pisma. Powyższe wskazuje, że skarżąca o rozbieżności w treści decyzji wiedziała już w dniu [...] czerwca 2015 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżąca już w maju wystąpiła o odpis decyzji z archiwum Urzędu Miasta i Gminy W.. Odpis ten został sporządzony [...] maja 2015r. Zatem nie ulega wątpliwości, iż o okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowanie strona dowiedziała się wcześniej, niż wynika to z jej pisma z dnia [...] stycznia 2016 r. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. II OSK 1324/09, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania uniemożliwia zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż z przyczyn formalnych skutkować musi wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia. W przypadku jednak, gdy podstawa wznowienia wskazana przez stronę w podaniu jest uzasadniona, organ administracji publicznej powinien rozważyć jednak, czy w sytuacji takiej nie jest zasadne wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu. Organy nie powinny poprzestać na samej tylko konstatacji braku podstaw do wznowienia postępowania z uwagi na przekroczenie przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 1 Kpa, ale w oparciu o zebrany materiał powinny ponadto rozważyć, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wznowienie postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25.08.2010 r., II OSK 1324/09, CBOSA) oraz dać tym rozważaniom wyraz w uzasadnieniu swych decyzji – jak tego wymagają przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 11 Kpa W ocenie składu orzekającego w przypadku przesłanek, w których organ uprawniony jest do wszczęcia postępowania z urzędu, a materiał którym dysponuje organ pozwala na stwierdzenie istnienia tych przesłanek, organ przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania nie może się wyłącznie ograniczać do kwestii uchybienia terminu bez odniesienia się do uzasadnionej podstawy wznowienia postępowania. Co prawda wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia, ani tym bardziej takich podstaw poszukiwać. Skoro jednak na organie administracji ciąży obowiązek wznowienia postępowania w razie znalezienia przyczyny wznowienia, to powinnością organu rozstrzygającego wniosek strony o wznowienie postępowania, który z powodu niedochowania terminu z art. 148 § 1 Kpa nie zasługiwałby na uwzględnienie, jest również rozważyć i wypowiedzieć się co do tego, czy przywołane przez wnioskodawcę okoliczności i przedstawione dowody oraz materiał zebrany w fazie wstępnej rozpoznawania wniosku (w związku z badaniem przesłanek formalnych warunkujących wznowienie postępowania) nie wykazują w stopniu dostatecznym istnienia przyczyny uzasadniającej wznowienie postępowania z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 551/11, CBOSA). Powyższe nabiera istotnego znaczenia w niniejszej sprawie ponieważ, to organ zawiadomił organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, a następnie nie podjął żadnych działań celem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Co ważniejsze na żadnym z etapów postępowania, a w szczególności w wydanym postanowieniu, organ nie wyjaśnił stronie, co ma zamierzać zrobić z faktem przerobienia decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie z uwagi na przesłanki, na które powołuje się skarżąca wskazać należy, że sfałszowanie dowodu czy też wydanie decyzji na skutek przestępstwa musi być jednak potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. W orzecznictwie wskazuje się, iż strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2000 r., I SA 1123/99, LEX nr 55743). Pamiętać również należy, iż z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. W niniejszej sprawie dochodzenia w sprawie zaistniałego przerobienia dokumenty w postaci decyzji o warunkach zabudowy w celu jego użycia jako autentycznego zostało umorzone z powodu niewykrycia sprawcy czynu. Powyższe w ocenie składu orzekającego uzasadnia wznowienie postępowania. Nie jest dopuszczalnym aby w obrocie prawnym pozostawała decyzja przerobiona, tylko z tego względu, iż strona podanie o wznowienie postępowania złożyła po terminie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu będzie ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania z uwzględnieniem uwag poczynionych w niniejszym uzasadnieniu, a odnoszącym się do kwestii konieczności odniesienia się do kwestii istniejących przesłanek wznowienia postępowania.