IV SA/Po 1022/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Miłośników [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r., nr [...] Prezydent Miasta Poznania (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej kpa) odmówił dopuszczenia organizacji społecznej Stowarzyszenia [...] (dalej wnioskodawca, stowarzyszenie albo skarżący) do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z możliwością realizacji usług w parterze i garażu podziemnego przewidzianej na działce nr [...] ark. [...], obręb [...], położonej w Poznaniu, przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia [...] marca 2015 r. wnioskodawca złożył podanie o dopuszczenie do udziału w wyżej wskazanym postępowaniu, motywując swoje wystąpienie celami statutowymi, oraz przepisem art. 31 § 1 pkt 2 kpa (pismo k. [...] akt administracyjnych.) Rozpoznając złożone podanie organ I instancji zbadał przedłożony statut stowarzyszenia i stwierdził, że jego udział w niniejszym postępowaniu jest zgodny z celami statutowymi ale, w ocenie Prezydenta, nie przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z § 6 statutu Stowarzyszenia jego celem jest dbałość o interesy społeczności lokalnych, kulturę narodową i regionalną, czystość środowiska naturalnego, przestrzeganie praworządności. Stosownie do § 7 pkt 3 statutu Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez uczestnictwo jako strona w rozumieniu kpa - w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe dotyczące mieszkańców i obszaru osiedla [...] w Poznaniu, w szczególności w postępowaniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, pozwoleń na budowę, projektowanych planach zagospodarowania miejscowego, pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów. Zdaniem organu I instancji sam fakt, iż toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie oznacza, że Stowarzyszenie ma interes społeczny w przystąpieniu do sprawy na prawach strony, a ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej. Zdaniem Prezydenta, "udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych". Organizacja społeczna ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia takiego interesu w danym postępowaniu - czego Stowarzyszenie nie uczyniło. Organ z urzędu stwierdził, że taki interes nie istnieje, gdyż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i działki bezpośrednio z nim graniczące stanowią własność osób prywatnych (z wyjątkiem drogi) a nadto, że w interesie społecznym leży też ochrona sfery prywatności postępowania przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania - godziłoby to w interesy indywidualne inwestora. W związku z powyższym, zasadna jest odmowa dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że planowana inwestycja nie jest celem publicznym, ani zadaniem użyteczności publicznej. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015r. stowarzyszenie złożyło zażalenie od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015r. W uzasadnieniu wnioskodawca zauważył, że argumentacja organu I instancji jest nietrafna, a ponadto jej użycie jest niezrozumiałe w kontekście czynnego udziału Stowarzyszenia w pracach związanych z opracowywaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opierając się na własnych celach statutowych wnioskodawca zauważył, że niniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy budynku wielorodzinnego z usługami i garażem na terenie zabudowanym wyłącznie domami jednorodzinnymi i jako taki sprzeczny jest z oczekiwaniami społecznymi lokalnych mieszkańców. Wyraźnie podkreślono, że w niniejszej sprawie występuje jawna kolizja pomiędzy interesem jednostki a interesem społecznym. Stowarzyszenie podniosło, że organ nie wezwał go do szerszego przedstawienia swego interesu w udziale w postępowaniu poprzez uzupełnienie braków wniosku. Sposób zagospodarowania terenu do którego odnosi się przedmiotowe postępowanie jest bardzo istotny z punktu widzenia ładu przestrzennego w tym obszarze. Postanowieniem z dnia [...] października 2015r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej SKO, Kolegium lub organ II instancji) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015r. Zdaniem Kolegium cele Stowarzyszenia nie dają mu legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, ponieważ rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszym przypadku, ze względu na charakter takiej decyzji, nie ma wpływu na wymagania ładu przestrzennego czy oddziaływania na środowisko, ani też odwrotnie, cele statutowe wnioskodawcy nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy. Kształtowanie ładu przestrzennego następuje bowiem wyłącznie za pomocą planu zagospodarowania przestrzennego. Takich możliwości nie ma decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która ze swej istoty jest aktem deklaratoryjnym, nie rodzi praw do terenu ani nie przesądza o realizacji inwestycji. O ustalenie warunków zabudowy, które faktycznie jest informacją o terenie, może wystąpić każda osoba zainteresowana uzyskaniem takiej informacji. Ponadto jest to decyzja o charakterze aktu związanego o ile spełnione zostaną przesłanki wymienione w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO podkreśliło, że krąg stron definiuje co do zasady art. 28 kpa. Wyjątkiem od tej zasady jest udział w postępowaniach organizacji społecznych, które reprezentują interes społeczny a nie własny. Udział organizacji społecznych w postępowaniu wpływa na sytuację prawną jego faktycznych stron, a więc przesłanki tego udziału, jako wyjątku od zasady, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wymaga tego sprawiedliwa procedura nie przyznająca jednej ze stron większej ochrony prawnej. Wymóg dotyczący statutowej działalności organizacji społecznej oznacza, że działalność ta w zakresie ingerującym w interesy prawne innych osób, musi mieścić się w zakresie celów statutowych. Zgodności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Musi więc, zdaniem organu II instancji, istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania danej organizacji społecznej a nie tylko powiązanie faktyczne. Nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes prawny wynikający z prawa materialnego, a organizacja społeczna mogłaby otrzymać legitymację do udziału w sprawie na podstawie ogólnikowo, hasłowo określonych celów statutowych. SKO stwierdziło również, że w interesie społecznym leży też ochrona sfery prywatności postępowania administracyjnego przed nadmiernym poszerzaniem kręgu uczestników tego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie z dnia 29 października 2015r. pismem z dnia [...] listopada 2015r. złożyło Stowarzyszenie. Zaskarżonemu postanowieniu stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 kpa przez błędne uznanie, że dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie nie uzasadnia jej statutowy cel i że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w sprawie nie przemawia interes społeczny, Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego cele statutowe przemawiają za udziałem w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działce nr [...] ark. [...], obręb [...] w Poznaniu. Podniesiono, że zaangażowanie się Stowarzyszenia w niniejszej sprawie spowodowane było faktem, iż proponowana zabudowa w sposób istotny odbiega od istniejącej zabudowy i niesie za sobą pogorszenie warunków życia mieszkańców. Dotyczy to nie tylko właścicieli najbliższych sąsiednich działek ale również pozostałych mieszkańców. W szczególności spowoduje pogorszenie warunków pracy graniczącego z przedmiotową działką budynku przychodni lekarza rodzinnego z wielospecjalistycznymi gabinetami lekarskimi i laboratorium. Życie mieszkańców pogorszy się również przez to, że dostęp do projektowanego budynku, jak i pozostałych, istniejących w okolicy - jest jedynie poprzez wąską ulicę Ziębicką, a działka która jest przedmiotem postępowania znajduje się w centrum zabudowy jednorodzinnej. Obecnie opracowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Junikowo Południe, który nie przewiduje w tym rejonie budynków wielorodzinnych a jedynie jednorodzinne wolnostojące. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem postanowienia z dnia [...] października 2015r. oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu I instancji Sąd miał na uwadze, że podstawą prawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć był art. 31 § 1-2 kpa stanowiący o przesłankach, formie oraz trybie dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej. Organy obu instancji uznały, że niezasadnym jest dopuszczenie do udziału skarżącego w postępowaniu z uwagi na jego nadmierną ogólnikowość jego celów statutowych, brak interesu społecznego oraz naruszenie interesu stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał każdy ze wskazanych argumentów za niezasadny. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej zostało uzależnione w art. 31 ust. 1 in fine kpa od dwóch zachodzących łącznie przesłanek, którymi są: zasadność dopuszczenia z uwagi cele statutowe organizacji oraz względy interesu społecznego. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca nie określił innych kryteriów przemawiających za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, przykładowo takich jak poszerzenie kręgu uczestników postępowania, czy też sam jego charakter. W sytuacji natomiast, gdy ustawodawca doszedł do przekonania o niecelowości udziału organizacji społecznej w danym postępowaniu, w sposób wyraźny wykluczył taki udział, przykładowo w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb). Jak wskazano w doktrynie, organizacje społeczne mogą skutecznie realizować swoje cele statutowe na etapie przygotowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni, a w przypadku braku takiego planu w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca wyszedł przy tym z założenia, że skoro dana inwestycja jest zgodna z ustalonymi przez organ wyposażony we władztwo planistyczne warunkami zabudowy, to nie istnieją podstawy do kwestionowania przez organizacje społeczne pozwolenia na budowę (Z. Cieślik, Komentarz do art. 28 pb, lex/el). Pierwszą z przesłanek, o których stanowi art. 31 § 1 kpa jest zasadność dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jej cele statutowe. Powinno zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej - czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik (wyrok NSA z dnia 22.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1965/09, lex nr 746857). W rozpoznawanej sprawie cele statutowe skarżącej określone w jej statucie wiążą się z przedmiotem toczącego się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 6 statutu skarżącego Stowarzyszenia, jego celem jest dbałość o interesy społeczności lokalnych, kulturę narodową regionalną, czystość środowiska naturalnego, przestrzeganie praworządności. Realizacja tych celów następuje między innymi przez opiniowanie planowanych inwestycji i działań w regionie (pkt 7 § 7 statutu), występowanie z wnioskami i postulatami pod adresem władz lokalnych, państwowych i ponadnarodowych (pkt 11), uczestnictwo jako strona w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez organy państwowe i samorządowe dotyczących m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 13). Organy obu instancji błędnie przyjęły, że cele statutowe skarżącej oraz sposoby ich realizacji zostały określone zbyt ogólnie, bez uwzględnienia możliwości uczestnictwa stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych osób trzecich na prawach strony. To czy stowarzyszenie może uczestniczyć na prawach strony wynika z ustawy, a nie ze statutu. Stowarzyszenie musi wykazać jedynie cel swego działania określony w statucie a zbieżny z przedmiotem postępowania i interes społeczny. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w sposób niewątpliwy wpływa nie tylko na kształtowanie ładu przestrzennego, ponieważ wydanie decyzji w tym przedmiocie uwarunkowane jest zachowaniem walorów przestrzennych danego terenu, ale również na warunki życia i tym samym interesy społeczności lokalnej Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 05.05.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 147/11, lex nr 995395). Decyzja o warunkach zabudowy determinuje w związku z tym kształt zabudowy na określonym terenie, wpływając tym samym na jego ład przestrzenny jak również wpływa na przestrzeganie zasad praworządności. Drugą z przesłanek o których stanowi art. 31 ust. 1 kpa jest dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na interes społeczny. Pojęcie to z uwagi na swoją niedookreśloność powinno być odnoszone do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (wyrok NSA z dnia 20.03.2008 r., sygn. akt II OSK 264/07, lex nr 504829). W ocenie Sądu skarżąca co prawda podaniem z dnia [...] marca 2015r. nie wskazała na istotne okoliczności przemawiające za dopuszczeniem jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jednak uzupełniła swój wniosek częściowo w zażaleniu a potem w skardze do Sądu. . Organy obu instancji jednak, uznając twierdzenia skarżącej za niepełne powinny były z własnej inicjatywy ustalić stan faktyczny sprawy na tyle, aby można było na jego podstawie w sposób autorytatywny orzec o zasadności bądź niezasadności dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu. Podjęcie negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia bez przedsięwzięcia jakichkolwiek bądź środków celem ustalenia stanu faktycznego sprawy było nieuzasadnione. Okoliczności przemawiające za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wynikają z charakteru inwestycji i jej lokalizacji. Są nimi też zakres oraz charakter planowanego zamierzenia inwestycyjnego na terenie zagospodarowanym już w określony sposób. Kolegium wskazując na zagrożenie zbyt dużej liczby uczestników toczącego się postępowania nie zbadało, ilu uczestników do tej pory w nim występuje i dlaczego dopuszczenie skarżącej utrudniłoby dalszy jego przebieg. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela przy tym pogląd wyrażony w orzecznictwie, że sprzeczną z art. 31 § 1 kpa jest odmowa dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym, która motywowana jest konfliktem interesu strony ubiegającej się o decyzję - z jednej strony oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną - z drugiej strony. Przeciwnie, taka przeciwstawność interesów może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli w takich sprawach za dopuszczeniem organizacji społecznej przemawia "interes społeczny" w rozumieniu art. 31 § 1 kpa (wyrok NSA z dnia 24.06.2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, lex nr 563361). Mając na względzie zainteresowanie społeczne planowaną inwestycją zwłaszcza w kontekście prowadzonych prac planistycznych dla tego terenu, organy obu instancji nie rozważyły, czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu stowarzyszenia założonego przez mieszkańców miasta Poznania nie przyczyniłoby się do zwiększenia poziomu jego transparentności oraz uwzględnienia interesów prawnych wszystkich podmiotów zainteresowanych jego ostatecznym wynikiem. Oprócz wskazanych powyżej uchybień, których dopuściły się organy administracji publicznej, za uzasadnioną, w ocenie Sądu, należało uznać opinię dotyczącą naruszenia art. 31 § 1 kpa przez błędne przyjęcie, że na organie nie spoczywa ciężar zbadania istnienia przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu o czym była już mowa wyżej. Jak bowiem wyjaśnił NSA w jednym z orzeczeń, wykładnia art. 31 § 1 kpa powinna odbywać w związku z art. 7 i art. 77 kpa - to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (wyrok NSA z dnia 23.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1339/09, lex nr 746474; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 125-126). Skarżące Stowarzyszenie winno w podaniu z dnia [...] marca 2015r. wskazać zarówno na przesłankę związaną z jej celami statutowymi, jak i wyjaśnić, na czym polega interes społeczny związany z dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu a w przypadku braku takiego wskazania organ winien był wezwać go o uzupełnienie podania . Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015r. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przeprowadzoną przez Sąd wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów. W oparciu o wniesione przez skarżącego podanie o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, oraz dalsze twierdzenia skarżącego sformułowane na kolejnych etapach prowadzonego postępowania. Prezydent powinien rozważyć celowość dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, wyjaśniając w sposób wyczerpujący motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Natomiast w przypadku uznania, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia, Prezydent działając w oparciu o art. 7 i 77 § 1 kpa powinien w pierwszej kolejności ustalić w sposób precyzyjny stan faktyczny sprawy z punktu widzenia przesłanek o których stanowi art. 31 § 1 kpa, dokonując następnie, w drugiej kolejności, jej autorytatywnego rozstrzygnięcia w wydanym postanowieniu. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania bowiem skarżący nie złożył do chwili zamknięcia rozprawy wniosku o zasądzenie takich kosztów.