IV SA/Po 1044/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 4 września 1996 r. nr XXXII/249/96 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia 26 września 2013 r. H. W. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Gminy Tarnowo Podgórne, skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 04 września 1996 r. nr XXXII/249/96. Zaskarżoną Uchwałą przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej – sektor Sady Zachód – gmina Tarnowo Podgórne. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania "na rzecz organu skarżonego". W skardze zarzuciła naruszenie: art. 10 ust. 1 pkt 1-2, art. 10 ust. 1 pkt 3 w związku z przepisem art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 6-8, art. 18 ust. 2 pkt 1-2, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 3-4, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a-b, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 18 ust. 2, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu, przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej u.z.p.) Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała na: 1. Brak zamieszczenia ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w sposób zwyczajowo przyjęty oraz uchybienie terminowi w jakim mogły być składane wnioski do planu miejscowego. Skarżąca na dzień podejmowania skarżonej uchwały pozostawała właścicielką działek objętych przedmiotowym planem miejscowym tudzież działek bezpośrednio graniczących z obszarem opracowania. Wskazane uchybienie uniemożliwiło Skarżącej złożenie stosownych wniosków do sporządzanego planu miejscowego, co niewątpliwie miało wpływ na możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości Skarżącej, chociażby ze względu na przeznaczenia stosownego terenu w planie miejscowym na aktywizację gospodarczą. 2. Przygotowanie projektu planu miejscowego oraz wystąpienie z wnioskiem o jego zaopiniowanie i uzgodnienie jeszcze przed zakończeniem składania wniosków. 3. Zawiadomienie właściwych podmiotów o wyłożeniu projektu planu miejscowego przed zakończeniem terminu składania wniosków. 4. Brak ogłoszenia o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu miejscowego do publicznego wglądu w sposób zwyczajowo przyjęty. 5. Brak zachowania wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres przynajmniej 21 dni. Skarżąca zaznaczyła, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że cały 21-dniowy okres musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1999. sygn. akt IV SA 1683/98, oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2693/03). W przedmiotowej sprawie projekt planu miejscowego wyłożony był do publicznego wglądu, zgodnie z ogłoszeniem i komunikatem Zarządu Gminy Tarnowo Podgórne w dniach "od 29 lipca 1996 r. do 19 sierpnia 1996 r.". 6. Podejmowanie kolejnych czynności proceduralnych przez organy gminy przed zakończeniem wcześniejszych czynności proceduralnych, warunkujących możliwość dalszego prowadzenia procedury. 7. Brak określenia linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania terenu. Jednocześnie wskazała, iż nie określono linii rozgraniczających teren oznaczony symbolem "KDW3" od terenu oznaczonego symbolem "ZI" oraz symbolem "ZP" - ostatnie stanowią o wzajemnie wykluczającym się przeznaczeniu terenu, które nie może być objęte liniami rozgraniczającymi jako jeden teren. Dalej wskazała, że niemożliwe jest na przedmiotowym rysunku planu miejscowego określenie linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami: "KL"; "KL0"; "KD-30EI"; "KL2"; "KL4". 8. Brak określenia linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych na rzecz odesłania do (nieobowiązującego w dniu wniesienia niniejszej skargi) miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. 9. Brak określenia linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych także poprzez brak określenia zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej na rzecz odesłania do (nieobowiązującego w dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. 10. Brak określenia lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym przede wszystkim gabarytów obiektów, a także maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy. 11. Brak określenia zasad podziału terenów na działki budowlane. 12. brak określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych na rzecz odesłania do (nieobowiązującego w dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. 13. sporządzenie planu miejscowego dla obszaru innego niż wyznaczony w uchwale intencyjnej. Uchwałą intencyjną z dnia 11 czerwca 1996 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono, że plan miejscowy ma zostać sporządzony dla terenów oznaczonych w obowiązującym na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały intencyjnej planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej przy trasie szybkiego ruchu nr 2 - symbolami: 30.1.AG do 30.7.AG oraz terenów w zakresie obszarowym niezbędnych związków funkcjonalno-przestrzennych z rzeczonymi terenami AG. Tymczasem plan miejscowy dotyczy tylko terenów oznaczonych symbolami 30.1.AG-30.4.AG a nadto obejmuje obszar oznaczony symbolem 29.3AG, o którym brak informacji w przywoływanej uchwale intencyjnej. 14. brak zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz brak wystąpienia o uzgodnienie projektu planu miejscowego – do Komendanta właściwego Oddziału Straży Granicznej. 15. Brak zamieszczenia, w sposób zwyczajowo przyjęty, informacji o terminie sesji na której uchwalany miał być przedmiotowy plan miejscowy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniosła o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi napisała, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. Uchwałą z dnia 08 października 2013 r. Rada Gminy Tarnowo Podgórne nie przyjęła zarzutów wymienionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik oceniła, że skarga wniesiona w dniu 27 września 2013 r. została wniesiona przedwcześnie. Podkreśliła przy tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do organu niewłaściwego: do Rady Gminy Tarnowo Podgórne, a powinno być skierowane zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym do wójta gminy, co powoduje, że skarga zgodnie z art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) zasługuje na odrzucenie (postanowienie WSA w Opolu z dnia 04 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1807/02). Pełnomocnik oceniła zarzuty skarg jako bezzasadne. Podkreśliła, że organ nadzoru, którym jest Wojewoda Wielkopolski, zobowiązany do oceny zgodności uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, nie stwierdził nieważności Uchwały. Zaskarżona uchwała została opublikowana i stanowi obowiązujące prawo. Podkreśliła również, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu nie przesądza o tym - z uwagi na złożoność procedury (m. in. możliwość odmowy uzgodnienia przez właściwe organy i instytucje, nie wyrażenie zgody przez właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze) - że dojdzie do uchwalenia planu miejscowego. Oceniła, że skarżąca nie wykazała istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną, indywidualną, aktualną sytuacją prawną, nie przedkładając dowodów, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa, negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, wskazując jednocześnie przepisy prawa materialnego, przez co uzasadnione są wnioski organu o odrzucenie względnie oddalenie skargi. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. sąd wezwał skarżącą do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości objętych zaskarżoną Uchwałą oraz podanie, na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego (k. 37). W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że w dniu podejmowania zaskarżonej Uchwały pozostawała właścicielką działek objętych jej postanowieniami i załączyła, poświadczone za zgodność z oryginałem: kserokopie zapisanych kart księgi wieczystej: stron działu II kw nr 69615 oraz kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej (k. 43-50). Nieruchomości te ostatecznie sprzedała. Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. kierownik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy poinformowała, że miejscowy plan uchwalony zaskarżoną Uchwałą jest już częściowo planem nieobowiązującym a to w konsekwencji wejścia w życie ustaleń trzech innych miejscowych planów. Przesłała aktualny zakres przestrzenny obowiązywania zaskarżonego planu miejscowego i zaznaczyła, na podstawie posiadanych informacji, że skarżąca obecnie nie posiada ani nie posiadała w dniu złożenia skargi, nieruchomości w aktualnym obszarze obowiązywania zaskarżonego planu miejscowego (k. 56-57). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została wniesiona w terminie. Otóż pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. skarżąca wezwała Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia prawa. Rada Gminy uchwałą z dnia 08 października 2013 r. nie uwzględniła wezwania. W międzyczasie, pismem z dnia 27 września 2013 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07: 1. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., 2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Tym samym skarżąca dostosowała się do powyższego trybu i skarga jest wniesiona w terminie. Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym); zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi. Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu do jej wniesienia. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby legitymację do wniesienia skargi. W pierwszej kolejności sąd ocenia aktualność interesu prawnego; dopiero potem możliwe jest przystąpienie do oceny naruszeń tego interesu prawnego. Odnosząc się do okoliczności zbycia nieruchomości przez skarżącą, pomiędzy uchwaleniem zaskarżonej uchwały a wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa sąd wskazuje na pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10 (CBOSA), że dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień przechodzi na nabywcę nieruchomości. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Cytowany argument posłużył wprawdzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do przesądzenia istnienia uprawnień "nowego" (późniejszego) właściciela nieruchomości, a więc zagadnienia niejako odwrotnego od stanu faktycznego w niniejszej sprawie, jednak istota problemu jest ta sama: związanie uprawnienia do wniesienia skargi z prawem własności. Przyjęcie, tak jak chce skarżąca, że wystarczające do wniesienia skargi jest bycie właścicielem nieruchomości w chwili uchwalania miejscowego planu (z czym sąd się nie zgadza) oznacza albo odjęcie uprawnienia do wniesienia skargi aktualnemu właścicielowi nieruchomości, albo nieuzasadnione mnożenie jednego uprawnienia na rzecz wszystkich osób, które staną się właścicielami nieruchomości, w okresie obowiązywania miejscowego planu. Pierwsze stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Jak słusznie wskazał NSA w przywołanym wyroku z dnia 07 kwietnia 2010 r., II OSK 186/10, zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Drugie stanowisko oznaczałoby oderwanie uprawnienia do wniesienia skargi od źródła tego uprawnienia, którym jest prawo własności konkretnej nieruchomości; w istocie prawo to jest kształtowane (ograniczane) zapisami miejscowego planu. Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem, że uchwała, czy też konkretne jej postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny właściciela nieruchomości. Czym innym jednak jest precyzyjne wskazanie dysponenta uprawnienia do wniesienia skargi. W ocenie sądu takim dysponentem jest aktualny, w chwili wnoszenia skargi, właściciel nieruchomości – o ile uprawnienie nie zostało wcześniej "skonsumowane". Skarżąca przyznała w piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. (k. 40), że nieruchomości objęte skarżonym planem miejscowym zbyła przed wniesieniem skargi (w październiku 1996 r.). W związku z tym sąd stwierdza, że skarżąca w wyniku zbycia nieruchomości utraciła niezrealizowane (do dnia przeniesienia własności) uprawnienie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – na rzecz nowego właściciela. Bez znaczenia jest to, czy nabywca, bądź jeszcze następny właściciel z tego uprawnienia dotąd skorzystał. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Skoro skarżąca zbyła nieruchomość nie może (już) skutecznie wskazać naruszenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Przy czym, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącej skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Z akt nie wynika, aby skarżąca w dniu wnoszenia skargi była właścicielem innej działki objętej ustaleniami zaskarżonej Uchwały; w związku z tym sąd stwierdza, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego i nie może domagać się kontroli Uchwały. Z uwagi na powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.