IV SA/Po 1073/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 stycznia 2016 r. nr XXI/192/2016 w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Rogoźno i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przedmiocie świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić T. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W dniu 27 stycznia 2016 r. Rada Miejska w Rogoźnie podjęła 2 uchwały: 1) nr XXI/191/2016 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rogoźno, 2) nr XXI/192/2016 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Rogoźno i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W pierwszej z uchwał w § 11 ust. 1 pkt 12 wskazano, że odbiór zmieszanych odpadów komunalnych dla nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno - wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku będzie odbywał się raz na 2 tygodnie, zaś w ust. 2 pkt 3 tegoż paragrafu postanowiono, że dla tych nieruchomości odpady komunalne zbierane selektywnie u źródła odbierane będą nie rzadziej niż raz w miesiącu. W drugiej z uchwał w § 6 ust. 12 i w § 7 ust. 3 także wskazano na taką częstotliwość odbioru odpadów z przedmiotowych nieruchomości. Projekty powyższych uchwał zostały objęte konsultacjami społecznymi w listopadzie i grudniu 2015 r. Ponadto oba projekty uchwał zostały pozytywnie zaopiniowane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Obornikach w dniu 18 listopada 2015 r. Skarżący T. P., a także J. D. i P. Ł. odnośnie obu uchwał wezwali organ do usunięcia naruszeń prawa, wskazując, że w okresie od listopada do marca wywóz jakichkolwiek odpadów jest zbędny, bo domki letniskowe nie SA wówczas użytkowane, w miesiącach kwiecień – czerwiec oraz wrzesień i październik częstotliwość odbioru zmieszanych odpadów komunalnych byłaby wystarczająca 1 raz w miesiącu, zaś w lipcu i sierpniu – co 2 tygodnie. Co do odpadów zbieranych selektywnie uzasadniona byłaby częstotliwość 1 raz w miesiącu od kwietnia do października. W odpowiedzi na te wezwania udzielono skarżącym wyjaśnień i przedstawiono stanowisko, zgodnie z którym przedmiot wezwania nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. T. P. w imieniu własnym oraz reprezentując J. D., P. Ł. (co do których nie uiszczono wpisu, skutkiem czego skargi zostały odrzucone) wniósł skargę na uchwałę nr XXI/192/2016 Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Rogoźno i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze postawiono zarzuty naruszenia art. 6r ust.3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustalona w uchwale, a kwestionowana przez stronę skarżącą częstotliwość nie znajduje uzasadnienia, a Rada nie przeanalizowała w sposób właściwy konieczności częstotliwości wywozu odpadów. Częstotliwość nie jest dostosowana do okresów przebywania w domkach letniskowych ich właścicieli i ilości śmieci. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części: § 6 ust. 12 i § 7 ust. 3. Odpowiadając na skargę Rada Miejska Rogoźna wniosła o jej oddalenie, argumentując, że treść uchwały nie jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest uchwała XXI/192/2016 Rady Miejskiej Rogoźna z dnia 27 stycznia 2016 r. będąca aktem prawa miejscowego. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 6r ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 250). Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 975) i zgodnie z § 10 uchwały weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. W toku sądowej kontroli zaskarżonej uchwały, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, najistotniejszym zagadnieniem okazała się ocena, czy skarżący posiada interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu kluczowe w sprawie jest zagadnienie związane z ustaleniem legitymacji skargowej wnoszącego skargę. Środek prawny określony w art. 101 u.s.g. jest wyraźnie nakierowany na ochronę praw podmiotowych i nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść przywołanego przepisu, podkreślić należy, że "legitymacja skargowa" została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w innych postępowaniach administracyjnych (np. w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej) - w których stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. To skarżący winien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia powinien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., II FSK 817/14; dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie akcentuje się, że skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, musi być więc oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, LEX nr 1391696 i powołane tam orzecznictwo). Określając cechy interesu prawnego wskazuje się też, że winien on być normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (wyroki NSA: z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, LEX nr 1340094; z dnia 27 kwietnia 2012 r., I OSK 98/12, LEX nr 1295818). Nie ulega też wątpliwości, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1333/11, LEX nr 965179). Samo zaś naruszenie wystąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., II SA/Wr 169/12, LEX nr 1249172). Zwrócić bowiem należy uwagę, że interesowi prawnemu w rozumieniu analizowanej tu normy, przeciwstawia się interes faktyczny. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Zdaniem Sądu oddziaływanie zaskarżonej uchwały nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W skardze wskazano, że zaskarżona uchwała narusza art. 6r ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle wcześniejszych rozważań nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że kwestionowane przepisy uchwały naruszają interes prawny skarżącego. Sąd doszedł do przekonania, że żaden z przepisów, które wskazano w skardze, nie nadały skarżącemu prawa lub uprawnienia nadającego się do wykonania, które na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały doznałby ograniczenia lub uległoby zniweczeniu. W szczególności zwrócić należy uwagę na zapis art. 6j ust. 3b i 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tymi przepisami, obowiązującymi od 1 lutego 2015 r., w przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Taki sposób ustalania ryczałtowej stawki powoduje, że nie istnieje powiązanie pomiędzy kwestionowaną w zaskarżonej uchwale częstotliwością odbioru (zbierania) odpadów a wysokością opłaty ponoszonej przez skarżącego. Oceny tej nie zmienia analiza powołanego przez skarżącego na rozprawie przepisu art. 6i ust. 1 pkt 2 ustawy stanowiącego, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 (to znaczy takich, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne) za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że regulacja ta (funkcjonująca od 1 stycznia 2012 r.), nie dotyczy domków letniskowych. Dotyczy nieruchomości niezamieszkanych, na których mimo tego powstają odpady – np. w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej. W takiej sytuacji ustawa wiąże obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie z zamieszkiwaniem (jak w wypadku nieruchomości zamieszkanych), lecz z powstawaniem odpadów komunalnych. W stosunku do nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku ustawodawca wprowadził regulację szczególną od 1 lutego 2015 r. i tu opłata ma charakter rocznego ryczałtu. Z tych też powodów Sąd uznał, że interes prawny skarżącego nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Skoro więc w skardze nie wykazano, że zaskarżona uchwała narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, która wniosła skargę, należało skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."), który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji.