IV SA/Po 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. R. pismem z dnia [...] maja 2017 r. powołując się na art. 71 a ust. 1 pkt 1 (bądź art. 66 ust. 2) ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "p.b.") wniosła o wstrzymanie (zakazanie) użytkowania obiektu budowlanego [...] na dz. nr [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB"), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a §1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2017r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego [...] na dz. nr [...] w [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na skutek podania M. R. (zwanej dalej również "Skarżącą") z dnia [...] kwietnia 2016 r. wszczęto postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na [...] na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] zakończone w dniu [...] grudnia 2016r. decyzją znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w tym zakresie. Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 uchylił zaskarżoną decyzję WINB i poprzedzająca ją decyzję PINB. Od wyroku J. U. wniósł skargę kasacyjną, która dotychczas nie została rozpozna. PINB wskazał, że prowadził już postępowanie z wniosku M. R. z dnia [...] kwietnia 2016 r., a żądanie z dnia [...] maja 2017r. dotyczy sprawy, która była już przedmiotem postępowania (żądanie dotyczy wstrzymania - zakazania użytkowania obiektu budowlanego [...] na działce nr [...] położonej w [...]) i tego samego zagadnienia prawnego (zmiany sposobu użytkowania i wstrzymania użytkowania tego samego obiektu budowlanego). W świetle powyższego, wobec faktu, iż w obrocie prawnym pozostają decyzje wydane w przedmiotowej sprawie, PINB uznał, iż należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. M. R. wniosła zażalenie od powyższego postanowienia podkreślając, iż organ winien prowadzić postępowanie w sprawie przekroczenia poziomu hałasu generowanego przez [...] jeśli nie w oparciu o art. 71 a ust. 1 pkt 1 p.b. to w oparciu o przepisy art. 66 ust. 2 p.b. WINB po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a k.p.a. jest zaistnienie m.in. innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania tj. m.in. gdy wniosek dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. Prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na [...] na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], jest inną uzasadnioną przyczyną. Organ odwoławczy uznał zatem, że brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania. PINB prowadził postępowanie i postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, a na skutek wyroku WSA w Poznaniu postępowanie to ma być nadal prowadzone. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia postanowienia WINB oraz poprzedzającego go postanowienia PINB. Zaskarżonej decyzji (winno być postanowieniu - uwaga Sądu) zarzucono naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem Skarżącej organy wadliwie uznały, że wniesienie skargi kasacyjnej przez sprawcę zagrożeń (inwestora) w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na [...] uniemożliwia zastosowanie ochrony tymczasowej- wstrzymania (zakazania) użytkowania [...]. Zdaniem Skarżącej organy orzekające w sprawie naruszyły również § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w aspekcie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. [...] emituje bowiem ponadnormatywny poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej, gdyż nie został zaprojektowany ani wykonany w taki sposób, aby poziom hałasu na który są narażeni ludzie znajdujący się w jego sąsiedztwie (skarżąca i jej rodzina), nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 941/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie dotyczące legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na [...] prowadzone jest od 2016 r. Postępowanie w tym zakresie pierwotnie zakończone zostało decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności zamiany sposobu użytkowania budynku garażowego na [...], Obie decyzje zostały uchylone nieprawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia IV SA/Po 231/17. Postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na [...] jest zatem nadal w toku. Brak jest więc podstaw do jego ponownego wszczęcia Wyrokiem z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 301/18 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. R., uchylił ww. wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. jest res iudicata - funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Warunkiem koniecznym do wydania postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mamy tu bowiem tylko ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z budynku garażowego na [...] na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Niewątpliwie toczyło się postępowanie jurysdykcyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania tego obiektu zakończone w dniu [...] grudnia 2016r. decyzją znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w tym zakresie. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] utrzymał ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 uchylił zaskarżoną decyzję WINB i poprzedzająca ją decyzję PINB. Od wyroku J. U. wniósł skargę kasacyjną, która dotychczas nie została rozpozna. Wniosek M. R. z dnia [...] maja 2017 r. do PINB dotyczył, jak wskazał sąd I instancji za organami nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 1 lub art. 66 ust. 2 p.b. Pierwszy z tych przepisów znajduje zastosowanie do zmian sposobu użytkowania wprowadzonych bez dokonania wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, drugi zaś dotyczy "usuwania nieprawidłowości" t.j. doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego co obejmuje też sytuacje, gdy obiekt budowlany np. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, co nie zawsze musi być związane ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że są to zupełnie odrębne tryby postępowania. Z akt sprawy nie wynika czy organ nadzoru budowlanego analizował wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2016 r. i z [...] maja 2017 r. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji również nie wynika czy przeprowadzał on jakiekolwiek ustalenia, dokonywał oceny tych wniosków. Żądanie strony wszczęcia postępowania ze sprawy o sygn. akt IV SA/Po 231/17 jest inne, zatem nie budzi wątpliwości, że nie ma tożsamości wniosku podnoszonego przez stronę obecnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę tutejszy Sąd w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") związującą sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd l instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2-6 do art. 190; J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2- 5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne. Z koiei "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153). Tym samym ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd był związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 26 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 301/18. Z powyższych względów powtórzyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w ww. wyroku, że zgodnie art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inną uzasadnioną przyczyną, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Tożsamość sprawy ta istnieje wówczas gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Mamy tu bowiem tylko ten sam podmiot i ten sam obiekt budowlany w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z budynku garażowego na [...] na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Niewątpliwie toczyło się postępowanie jurysdykcyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania tego obiektu zakończone w dniu [...] grudnia 2016r. decyzją znak [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w tym zakresie. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] utrzymał ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 uchylił zaskarżoną decyzję WWINB i poprzedzająca ją decyzję PINB. Od wyroku J. U. wniósł skargę kasacyjną. Wniosek M. R. z dnia [...] maja 2017 r. do PINB dotyczył wszczęcia postępowania na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt. 1 lub art. 66 ust. 2 p.b. Pierwszy z tych przepisów znajduje zastosowanie do zmian sposobu użytkowania wprowadzonych bez dokonania wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, drugi zaś dotyczy "usuwania nieprawidłowości" t.j. doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego co obejmuje też sytuacje, gdy obiekt budowlany np. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, co nie zawsze musi być związane ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu. Nie ulega wątpliwości, że są to zupełnie odrębne tryby postępowania. Z akt sprawy nie wynika czy organ nadzoru budowlanego analizował wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2016 r. i z [...] maja 2017 r. Wskazać wobec tego należy, że wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. Skarżąca zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania w sprawie legalności użytkowania oraz zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na budynek usługowy - [...] na działce nr [...] położonej w [...]. W treści wniosku powołała się na art. 71 ust. 6-7 i art. 71a p.b. PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] umarzył postępowanie wszczęte ww. wnioskiem, a WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 231/17 uchylił ww. decyzję WINB oraz poprzedzająca ją decyzję PINB. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesione przez J. U. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i oddalił skargę. We wniosku z dnia [...] maja 2017 r. Skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie "wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego [...] na działce nr [...] położonego w [...]" powołując się przy tym na art. 71 a ust. 1 pkt 1 bądź art. 66 ust. 2 p.b. Pierwszy z tych przepisów znajduje zastosowanie do zmian sposobu użytkowania wprowadzonych bez dokonania wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, drugi zaś dotyczy "usuwania nieprawidłowości" t.j. doprowadzenia niewłaściwie użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego co obejmuje też sytuacje, gdy obiekt budowlany np. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, co nie zawsze musi być związane ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu. Bez wątpienia są to zupełnie odrębne tryby postępowania. Stwierdzić trzeba wobec tego, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz z dnia [...] maja 2017 r. dotyczą tego samego podmiotu oraz tego samego obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania z budynku garażowego na [...] na dz. nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie PINB nie wynika jednak aby organy zbadały obydwa wniosku pod kątem ich tożsamości przedmiotowej, przy czym przez tego typu tożsamość należy rozumieć nie tylko obiekt, którego dotyczył wniosek, ale również tryb procedowania. W konsekwencji przyjąć trzeba, że zarówno zaskarżone postanowienie jaki i poprzedzające je postanowienie wydane zostały na ruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienie PINB. O kosztach postępowania Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego skarżącą pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).