IV SA/Po 1125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor Sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejwanym w dniu 01 lopca 2020 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji") decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania Z. P. świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Burmistrza K. odmówił przyznania Z. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią L. P.. Jak wynika z uzasadnienia jako przyczynę odmowy organ wskazał, iż niepełnosprawność L. P. nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. P., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie zauważyło, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został z dniem [...] października 2014 r. - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 - uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Wobec powyższego w ocenie Kolegium przyjąć należało, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Następnie organ odwoławczy zauważył, że L. P. ma trójkę dzieci i wbrew twierdzeniom odwołującej nie wynika, aby dzieci te nie mogły wywiązywać się ze swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki. Córka Z. pracuje, syn M. prowadzi gospodarstwo rolne a syn J. pobiera rentę. Jak wynika z brzmienia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., dalej jako: "K.r.o."), który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Następnie Kolegium wskazało, że przepisy K.r.o. nie wyjaśniają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki "nie jest w stanie" tej opieki świadczyć. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowym przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. Innymi słowy, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. W realiach niniejszej sprawy wymagająca opieki L. P. posiada trójkę dzieci. Dzieci mogą tę opiekę sprawować, a fakt wykonywania pracy zarobkowej, uprawiania gospodarstwa rolnego nie może zostać uznany za wyłączający możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Stąd, choć Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie neguje konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią, stwierdza, iż powołane przepisy obligowały do orzeczenia, jak w osnowie decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. P. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka Iii powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnego, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia; art. 7,77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako: "K.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie czy dzieci osoby niepełnosprawnej ze względu na swoją sytuację życiową oraz stan zdrowia są w stanie zapewnić całodobową opiekę nad niepełnosprawną babcią. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza K. o odmowie przyznania Z. P. świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazuje analiza akt sprawy istotą sporu pomiędzy rozstrzygającymi sprawę organami a skarżącą jest zagadnienie, czy można było w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznać świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce (skarżąca) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, w sytuacji, gdy w kręgu osób zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny są osoby bliższe – synów i córkę niepełnosprawnej. Zanim Sąd przejdzie do rozważań dotyczących powyższej kwestii pragnie wskazać, że nie było przeszkód, by skarżąca jako uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzyskanego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią Z. F. (decyzja Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] – w aktach sprawy) wystąpiła o świadczenia pielęgnacyjne na ten sam cel. Sąd podziela pogląd aktualnie prezentowany w orzecznictwie, iż co prawda, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak – w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. - w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami (por. wyroki: NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. I OSK 2758/17, WSA w Gdańsku z 10 października 2019 r. sygn. III SA/Gd 528/19, WSA w Łodzi z 3 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 201/19, WSA w Białymstoku z 23 maja 2019 r., sygn. II SA/Bk 255/19, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednocześnie wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, jeśli organ przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Sądu takie oświadczenie strony powinno poskutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, zaś pominięcie treści takiego oświadczenia stanowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 904/17, dostępny j.w.). Zwrócić należy bowiem uwagę, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. winien być wykładany w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Przechodząc do istoty sprawy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. określa, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powyższe regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 328/16 – dostępne j.w.). W szczególności Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 657/19 – dostępne j.w., że w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W świetle powyższego zważyć należy, że skarżąca, składając wniosek z o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu babcią, wylegitymowała się decyzją tego samego organu przyznającą jej, z tego samego tytułu, na okres od [...] maja 2019 r. do [...] października 2019 r., specjalny zasiłek opiekuńczy. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Równocześnie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad babcią, natomiast synowa B. P. korzysta z renty chorobowej (orzeczono umiarkowany stopień niepełnosprawności), syn J. P. korzysta z renty chorobowej, a jedynie syn M. P. jest rolnikiem (kawalerem) pracującym na roli (wywiad środowiskowy z dnia [...] sierpnia 2019 r. – k. 49 akt organu I instancji). Konsekwentnie rolą organu w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy rzeczywiście osoby zobowiązane alimentacyjnie w pierwszej kolejności miały rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad L. P.. Samo odwołanie się do treści przepisu jest bowiem – jak powyżej wskazano – niewystarczające. W ocenie Sądu braki powyższe, wskazujące na zaniechanie wyjaśnień co do stanu zdrowia spokrewnionych w I stopniu z niepełnosprawną oraz rzeczywistych możliwości sprawowania przez nich opieki, oznaczają naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono bowiem okoliczności kluczowych do rozstrzygnięcia sprawy prawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zasądzonych kosztach postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2016 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do wyjaśnienia, czy osoby spokrewnione z L. P. w pierwszej linii, rzeczywiście mają możliwość sprawowania nad nią opieki.