IV SA/Po 115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W.W na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. Zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) na rzecz adwokata M.J. wynagrodzenie w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych podwyższone o kwotę [...] (słownie: [...]) złotych stawki podatków od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności – łącznie [...] (słownie: [...]) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 3. określa, że postanowienie nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działając z upoważnienia Wójta Gminy przyznał W.W. zasiłek celowy w wysokości [...] zł na zakup żywności. Zasiłek ten został przyznany na wniosek strony z dnia 28 września 2009 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. - Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728). Decyzję Wnioskodawca odebrał osobiście dnia 27 października 2009 r. Dnia 28 października 2009 r. W.W. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w M. pismo zaadresowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z powołaniem się na decyzję Nr [...]. W piśmie tym Odwołujący wyraził swoje niezadowolenie z pracy urzędników GOPS w M., wskazując m.in., iż musi żyć z jałmużnej. Pismem z dnia 04 listopada 2009 r. GOPS w M. poinformował W.W., iż jego odwołanie nie spełnia wymogów merytorycznych, przesyłając jednocześnie druk zawierający informację, jakie dane takie odwołanie winno mieścić. Organ wskazał również, iż uzasadnienie odwołania musi spełniać określone kryteria, poprzez skonkretyzowanie czy odwołujący z decyzją nie zgadza się w całości, czy też w części. Nadto pouczono odwołującego, iż treść uzasadnienia winna wynikać z konkretnych danych zawartych w decyzji. Na koniec powyższych wywodów organ poinformował odwołującego, iż ze względu na powyższe, pismo z dnia 28 października 2009 r. nie może być traktowane jako odwołanie. Pismem z dnia 13 listopada 2009 r. W.W. ponownie wniósł odwołanie (stosownie do wzoru), w którym nie zgodził się z wysokością przyznanego świadczenia. Odwołujący podniósł, iż jest inwalidą z prawomocnym orzeczeniem o niepełnosprawności. Nie stać Go na leczenie, obuwie, opał, a także opłacenie rachunków za energię elektryczną. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzję strona otrzymała 27 października 2009 r. -własnoręcznie kwitując potwierdzenie odbioru decyzji. Natomiast odwołanie złożono w dniu 13 listopada 2009 r. Z zestawienia dat odbioru decyzji i złożenia odwołania wynika, że został przekroczony termin ustawowy do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego Organ na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej -kpa) orzekł o niedopuszczalności odwołania z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. Skargę na powyższą decyzję wniósł W.W.. Skarżący podniósł, iż od decyzji Kierownika GOPS w M. odwołał się 28 października 2009 r. Dnia 10 listopada 2009 r. Skarżący otrzymał listem poleconym dwa pouczenia pisemne, kwestionujące Jego odwołanie oraz nakazujące sporządzić je według przesłanego wzorca, co tez niezwłocznie uczynił. Ponowne odwołanie Skarżący wysłał listem poleconym dnia 13 listopada 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w oczywisty sposób zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Organu II instancji w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2009 r. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego odwołania. Dokonywanie określonych czynności procesowych w procedurze administracyjnej ograniczone jest zwykle ustawowym terminem. Zastrzeżenie terminów dla dokonania tych czynności jest jedną z podstawowych regulacji kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie starannego i sprawnego działania przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji. Dlatego też naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje określone w przepisach skutki. Na wstępie niniejszych rozważań, zważyć należy, że w art. 15 ustawy kodeks postępowania administracyjnego wyrażono konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. Każda, bowiem indywidualnie rozpoznawana i rozstrzygana decyzja organu I instancji podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Termin wniesienia odwołania został zaś określony w art. 129 § 2 KPA, który stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w przewidzianym prawem terminie. W art. 134 kpa wskazano zaś dwie możliwe formy zakończenia tegoż postępowania przez organ odwoławczy, a mianowicie - podjęcie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub postanowienia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja Kierownika GOPS w M. została doręczona skarżącemu w dniu 27 października 2009 r. Termin, zatem do wniesienia odwołania upływał dnia 09 listopada 2009 r. Pismo stanowiące odwołanie od powyższej decyzji wpłynęło do organu pierwszej instancji 28 października 2009 r. Kodeks postępowania administracyjnego dąży do odformalizowania na korzyść strony ustawowych wymogów środków prawnych, tak, aby mogły być one rozpatrzone zgodnie z intencją i interesem strony. Wskazać należy, iż w myśl art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Nie jest to, zatem środek prawny sformalizowany. Jedynym, co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz (post. NSA z dnia 17.02.2009 r. sygn. akt II OSK 166/09, wyrok NSA z 23.06.2006 r., sygn I OSK 999/05). Każde pismo strony, z którego wynika wola dalszego czy ponownego rozpatrywania jej sprawy, powinno być przez organ potraktowane jako pismo uruchamiające dalszy dopuszczalny prawnie etap kolejnego rozpatrywania jej sprawy przez inny organ lub sąd. Wystarczy, gdy z treści pisma wynika, że dotychczasowe załatwienie sprawy nie satysfakcjonuje strony. Mylne zatytułowanie pisma lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wątpliwości, co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zaś usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (por. m. in. wyrok WSA w Lublinie z 26.06.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 1/08, wyrok WSA w Gdańsku z 31.05.2007 r. sygn. II SA/Gd 121/07). Zatem kierując się treścią pisma z dnia 28 października 2009 r., zawierającą przejaw niezadowolenia z powodu wydania decyzji I instancji oraz datą jego wniesienia można było przyjąć, iż jest ono odwołaniem od decyzji z [...].10.2009 r. Pismo to winno być przyjęte przez organ I instancji i przekazane Organowi II instancji zgodnie z dyspozycją art. 133 kpa wraz z aktami sprawy do rozpoznania. W ocenie Sądu organ I instancji niezasadnie poinformował stronę o tym, iż pismo z dnia 28 października 2009 r. nie może być traktowane jako odwołanie. Zgodzić się należy, iż żądania zawarte w pismach Skarżącego były zredagowane niezręcznie i niezrozumiale. Jednakże Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej znając sytuację zdrowotną Skarżącego oraz mając świadomość faktu, iż Skarżący choruje na zaburzenia natury psychicznej winien mieć na to uwadze. Abstrahując od powyższego, skoro, organ przyjął, iż pismo z dnia 28 października 2009 r. nie odpowiada wymogom kpa, to tym samym na podstawie art. 64 § 2 kpa winien wezwać stronę do usunięcia wskazanych braków w terminie 7 dni z pouczeniem, iż nieusunięcie tych braków w tym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W konkluzji dopiero nie uczynienie zadość wyżej wymienionemu obowiązkowi skutkować winno pozostawieniem podania bez rozpoznania. Poza wskazaną powyżej argumentacją wskazać należy, iż pismo organu I instancji z dnia 04 listopada 2009 r. doręczone zostało skarżącemu dnia 10 listopada 2009 roku. Skarżący, mimo braku wezwania go do uzupełnienia braków w zakreślonym terminie, wniósł poprawione odwołanie odpowiadające "wzorcowi" przedstawionemu przez organ I instancji - dnia 13 listopada 2009 r. W niniejszej sprawie istotna jest też sądowa ocena postępowania organu II instancji w jego całokształcie. Obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 kpa (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 kpa (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 kpa (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 kpa (zasada przekonywania), a także 107 par. 3 kpa, normującego składniki struktury decyzji administracyjnej oraz treść uzasadnienia. Zwłaszcza w nawiązaniu do art. 7, 8 i 11 oraz 107 par. 3 kpa, podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania z art. 134 k.p.a. organ ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 7 i 9 kpa organ ma, bowiem obowiązek czuwania nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielać stronie niezbędnych wskazówek, wyjaśnień dotyczących w szczególności dopuszczalności wniesienia odwołania. Organ II instancji niezasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, nie poddając należytej analizie pisma skarżącego z dnia 28 października 2009 roku, jak również pisma organu I instancji z dnia 4 listopada 2009 roku - w szczególności w zakresie błędnego pouczenia skarżącego odnośnie wymagań formalnych odwołania oraz braku wezwania do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie zauważył także, iż pomimo braku wezwania skarżącego do uzupełnienia braków odwołania, uzupełnił on powyższe braki w terminie 3 dni od daty doręczenia mu pisma z dnia 4 listopada 2009 r., dochowując tym samym terminu wskazanego w treści art. 64 § 2 kpa, mimo iż ten nigdy nie został na niego przez organ I instancji nałożony. W rozpoznawanym przypadku organ bezpodstawnie przyjął, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, albowiem pierwsze pismo Skarżącego było w istocie odwołaniem. W konstatacji Sąd stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu do dokonania przedmiotowej czynności procesowej. Jednocześnie za przedwczesne uznać należy pozostałe zarzuty skargi, skoro organ odwoławczy nie badał sprawy merytorycznie. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oraz art. 152 w/w. ustawy orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. MZ